国际证券市场监管制度演化对我国保险监管的启示

张维

（南京审计学院，江苏  南京 210029）

    ［摘要］本文在全面考察证券市场监管制度发展历史的基础上，对最近十多年来关于证券监管和保险监管的主要文献进行了较为详细的评述，借助制度经济学和演化经济学的分析框架对证券市场监管制度的演化进行了分析，也对证券监管与保险监管的关系进行了剖析。认为混合监管将成为我国保险监管制度设计的主导理念；完善信息披露制度建设是我国保险监管亟待解决的难题；严格监管是我国保险监管制度设计必须坚持的主要理念。
    ［关键词］证券监管；监管制度；保险监管
    ［中图分类号］ F843 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）08-0054-04
    Abstract： This paper made a full research on history of securities market regulation and a thorough elaboration on market literature on securities and insurance regulation in the last decade. It analyzed evolution of securities market regulation on the basis of system economics and evolution economics, and uncovered the relationship between securities regulation and insurance regulation. The paper arrived at the opinion that composite regulation will become the mainstream concept on insurance regulation. It further pointed out that improving information disclosure system was an urgent issue to be tackled by the insurance industry in China and stringent regulation should be the basis for all regulatory policies and rules.
    Key words：securities regulation; regulatory system; insurance regulation

证券市场监管是保证证券市场健康运行的重要手段，国际证券市场监管体系日益成熟，尤其是在国际证券组织的推动下，证券市场监管的目标及原则基本确立。国际证券组织（IOSCO）目前有106个会员国，是促进国际证券监管的重要国际组织，它确定了证券监管的三项目标，分别是保护投资者，确保市场公平、有效、透明和减少系统风险。此外，该组织还确立了30条证券监管原则，主要涉及监管机构原则（5条）、自律原则（2条）、证券监管的执法原则（3条）、监管合作的原则（3条）、发行人原则（3条）、集合投资计划（CIS）原则（4条）、市场中介原则（4条）、二级市场原则（6条）。
一般认为，保险源于14世纪的海上保险，保险市场的发展从英国伦敦的劳埃德（Lloyd′s）保险市场算起，已经有300多年的历史了，至今仍是世界最有影响力的集中保险市场。国际保险市场的监管从英国伊丽莎白一世颁布保险法算起，也已经有300多年的历史。在300多年的世界保险市场发展历史过程中，世界各国的保险监管制度也随着经济政治体制和技术背景等因素的发展而不断演化。
我国的保险监管历史较短，尽管在1985年之前就已经由中国人民银行对保险业和保险市场进行监管，但在分业监管的模式下，独立的保险监管机构——中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）在1998年才正式成立。保监会在近9年来的发展过程中，在保险监管的制度设计上已经取得了积极的成果，但是，在保险市场不断开放和国家社会经济发展对保险需求不断增长的背景下，保险监管体系的建设任重道远。
一、证券、保险市场监管制度研究评述
过去的十多年来，国外学者对证券市场监管进行了较为充分的论述，设计的内容较为广泛。比如学者Scott（1994）在论述提供银行、证券、投资和保险等金融服务的金融集团企业监管问题时，提出了混合监管（Consolidated Supervision）的制度框架，通过混合监管来控制各金融实体的风险，也是谨慎监管原则的基础，这一框架被当时的欧共体采纳。
学者Sylla（1995）在讨论发展中国家和转轨经济国家的证券市场监管问题时，以美国证券市场发展历史背景为借鉴，认为强硬的财务监管和透明的信息披露制度是确保证券市场健康运行的监管制度体系，同时，他认为一个良好的证券市场可以帮助企业组织更有效地融资。
Bear、Maldonado-Bear（1999）重点讨论了证券市场结构与功能相关法规的效果，他们认为21世纪的政府监管重点
［作者简介］张维，博士，副教授，现任南京审计学院金融学院副院长。
是通过监管法规来促进进入证券市场的公司在商业伦理上以诚信为行为导向，所有的监管规则都应以树立市场及组织的诚信为目标，更多地满足公众利益。
另外，Barth、Caprio、Levine（2000）讨论了银行与证券、保险的混业经营问题，通过实证分析，他们认为强行把商业银行从证券、投资、保险和房地产等金融业务中隔离开来，并没有产生积极的效果。在此之后（2001），他们还发现严格的证券市场监管，容易导致银行系统的弱化。
Allen、Herring（2001）在对银行监管和证券监管进行比较分析时，认为银行监管主要是为了防止系统风险，避免金融危机的发生，而证券监管的目的是保险投资者和提高证券市场效率。
Avgerinos（2003）则讨论了欧盟国家的统一市场监管，认为证券监管在欧盟统一市场的框架下，应进行统一监管，欧盟国家证券交易所的合并，也需要统一的监管体系，多头监管容易导致一些严重问题的产生。Martinez、Rose（2003）在探讨混合监管时发现，尽管混合监管存在争议，但各国都朝混合监管制度演化，但是，调查结果显示混合监管真正的效果并不理想，很多国家的混合监管并不能达到监管的有效协调，实现混合监管目标还存在一些障碍。
还有一些学者如Gomes、Gorton、Madureira（2004）检验了美国证券交易委员会（SEC）推行公平信息披露监管（Reg FD）的效果，他们认为证券监管为了避免有选择的信息披露，应该采用更为复杂而全面的信息披露方式，以降低交易成本，减少内幕交易。
关于保险监管的研究，如学者Lawrie（1998）利用工业化国家的经验分析了金融机构经营失败的原因，认为新兴市场国家和转轨经济国家的保险业发展通常由于严格监管或者监管不足导致发展水平受到影响。
国内学者对保险监管的研究主要结合我国保险监管体制建设来提出政策建议，如学者丁凤楚（1999）在比较世界主要证券市场监管体制后，认为证券市场监管体制的发展趋势表现为集中统一监管，赋予监管机构更大的权力和资源以及强化自律组织的一线监管作用。周宗安（1999）也对各国证券监管体制进行了比较研究，认为证券监管出现了全球化和趋同化的趋势。成学真、李 燕（2001）在论述政府监管证券市场的基础上，比较了集中监管、自律监管和中间型监管的优势，提出了我国证券监管框架设计的建议。盛学军（2006）在阐述法国、德国和英国的证券监管体制后，认为证券监管制度的发展出现了综合监管的趋势，各国之间的差异化也逐步缩小，各国在政府监管市场的过程中，文化因素是建立适合自身监管制度框架的重要变量。
林宝清、施建祥（2003）在考察国外保险监管体制演变趋势后，提出我国保险监管应当以偿付能力监管为主、市场行为监管为辅的中间型监管模式。胡坚、高飞（2004）对美国、英国、德国等典型经济体的保险监管目标、监管体系、监管内容和监管模式等进行了比较研究。王上文（2006）则对风险基础资本监管（RBC）制度进行了经济学分析。
另外一些学者则对我国保险监管体系提出了政策建议，史忠良、郭旭红（2007）对我国保险监管体系的创新提出了建议，认为应注重监管效率、信用体系建设、培育保险自律机制和推动行业创新来构建我国保险监管体系。
总之，无论是证券监管还是保险监管的研究，国内外学者主要针对监管制度产生的历史背景和政策模式来做研究，为各国保险监管部门设计制度提供了参考建议，同时，随着国际金融市场一体化发展趋势的推动，金融监管的一体化也是学术界研究的焦点。
二、国际证券市场监管制度的演化路径和趋势
从1720年，英国政府颁布《泡沫法》开始，国际证券监管的发展历史近300年了。美国的证券监管历史要追溯到1911年堪萨斯州通过旨在保护投资者的“蓝天法案”，迄今已有96年的历史了。无论是英国的证券监管制度还是美国的证券监管制度，在漫长的历史发展过程中，都经历了不同监管理念的争议，制度演化背后是证券市场各种利益的博弈，但证券监管的最终目标还是保证证券市场持续、稳定和健康的发展。
从动态的过程考察看，证券监管制度本身也是不断演化（Evolution）的。市场演化主要表现为制度产生、制度变异（Mutation）和制度选择（Selection）三种基本特征，其基本理念来源于达尔文的演化论思想。从连续的时间序列考察，证券市场制度是一个不断演化的生命体。
各国证券市场监管制度的演化本质上是各种主体（包括政府）的利益平衡机制发展的结果，无论是集中型监管模式、还是自律型以及中间型监管模式，即使考虑其经济、政治和文化背景的差异，证券市场的利益平衡还是根本动力。对于各国政府来说，其证券市场监管制度的设计在很大程度上都是对市场机制进行修正的结果，而监管制度演化的路径取决于各种利益主体市场力量的强弱，但在不同的时点一定存在均衡的监管制度选择模式。
总的来看，随着世界经济全球化和国际金融市场一体化的发展，证券市场监管制度演化趋势如下：
（一）混合监管和协调监管是证券市场监管制度演化的主流
混合监管是全球金融业混业经营发展推动所形成的监管制度，证券业和银行业、保险业等金融服务的融合是金融市场发展的必然，金融业在面对复杂的金融市场变化过程中，都需要风险处置工具，而这些风险的解决都需要借助不同金融市场的工具来完成，混业经营的模式同样需要混合监管制度与之对应，才能保证金融市场的健康运行。
协调监管是国际证券市场监管制度发展的最新趋势，国际证券市场的合并以及信息技术的发展，为证券市场的国际一体化发展提供了条件，国际证券监管的协调也是证券市场制度演化的主流趋势。目前，除了国际证券组织（IOSCO）外，还有欧盟（EU）、国际证券交易所联盟（FIBV）、北美证券管理协会（NASAA）和美洲证券监管者委员会（CORSA）、国际证券管理者协会（ISSA）、国际证券市场协会（ISMA）、国际证券和互换交易委员会（ISDA）、国际会计准则委员会（ISAC）、经济合作与发展组织（OECD）等在对国际证券监管协调方面进行了许多卓有成效的工作。
（二）保护投资者利益是证券市场监管演化的核心目标
证券监管制度设计的初衷都是为了保护投资者，美国的“蓝天法案”、1933年证券法和1934年证券交易所法都是为了保护投资者而推出的，尤其是个人投资者。各国普遍采用的信息披露制度也是为了保护投资者，因为一般的投资者缺乏专业知识和足够的信息，对市场容易形成误判，导致巨大的损失和风险。
证券市场监管强调对投资者尤其是个人投资者的保护，与个人投资者在证券市场的地位是分不开的。一般来说，在证券市场各种利益主体中，个人投资者是弱势群体，政府监管本着保护公众利益的原则，把制度设计的重心放在保护投资者是证券市场发展的根本制度保障。
（三）提高市场运行效率是证券监管演化的主要方向
从证券市场产生的历史来看，证券市场存在的基本功能应该是分散风险，它是为解决商业组织经营过程中的风险而产生的，筹资和资产定价等只是现代证券市场功能的表现形式。证券市场在分散风险的同时，也在集聚风险，这是证券市场的衍生功能，就像治病过程中药物产生的“副作用”，历史上的股票市场崩溃可以证明这一风险的存在，这也是证券市场被认为是高风险市场的根本原因。
但是，证券市场对于一国金融体系和经济体系的运行也是至关重要的，证券市场也是推动经济增长的动力，所以，如何提高证券市场效率是政府监管制度设计必须考虑的因素，也就是说，证券市场监管制度的根本目标是发展证券市场而不是扼杀其活力。
三、证券监管与保险监管的关系
在现实经济生活中，风险总是和不幸、损失、灾难、失败和事故等不吉利的事情相关的，人类社会的发展是在不断解决风险。但是，在市场经济体制发展过程中，市场机制通常能自我创造消除对自身不利的机制，各自为政、注重短期效用的政府已经是这种创造机制的“主宰”，市场自身的机制创造总是要和政府之间求得一个平衡，而保险是人类解决风险的另一种机制，证券市场与保险是人类解决风险的两种市场机制，证券监管和保险监管的根本目标必须保证其风险处置功能的发挥。
另一方面，证券市场与保险市场同属于广义的资本市场，证券市场的参与者和保险市场的参与者具有相同的利益结构模式，证券公司作为证券市场的主体是通过证券承销和经纪与投资者形成一个利益链，保险公司是通过向投保人出售保险单与投保人形成利益链，而监管的重点就是这个利益链。
此外，证券市场和保险市场对投资者和投保人来说都具有较强的不确定性，证券市场的不确定性是证券价格波动导致的不确定性，而保险市场的不确定性在于投保人风险和保险资金运用面临的投资收益不确定性，这决定了证券市场和保险在解决风险问题的同时，自身也面临风险，证券监管与保险监管必须致力于降低两者自身的风险来保证它们分散风险功能的发挥。同时，保险资金运用进入证券市场运作也决定了证券监管与保险监管具有较强的相关性。
但是，证券市场与保险市场毕竟是不同的市场组织形式，从两种市场发展的历史可以看出，证券市场多以集中市场和公开市场的形式表现出来，保险市场主要以分散的保险公司经营形成的松散市场来表现，两种不同集中程度的市场组织决定了其监管模式必将有本质的区别。不过，两种市场的相关性决定了其监管制度相互借鉴的可能性。
四、国际证券市场监管制度对我国保险监管的启示
（一）混合监管将成为我国保险监管制度设计的主导理念
从广义上讲，保险市场是资本市场的重要组成部分。我国保险市场的不断壮大，除了本身的资本市场属性外，保险业资产规模的扩大必然产生资产管理的需求，保险公司进入资本市场是必然趋势。目前，保险资金投资范围逐步扩大，从投资证券投资基金、投资债券和股票、间接投资基础设施、商业银行股权投资到境外投资，保险资金已经成为国内资本市场的主要机构投资者。
据统计，我国保险资金运用的规模已经超过1.7万亿元。保险资金运用规模的扩大，对于尚处于初级阶段的我国保险产业来说，具有特别重要的现实意义。但是，相对于保险业的承保利润低，对投资收益的预期较高，保险资金运用的监管就十分重要。同时，银行保险的发展也对保险监管提出了新的要求。
从国外证券市场监管和银行监管与保险监管的关系与发展趋势看，混合监管是主要趋势。在美国的保险监管模式下，全国保险监督官协会（NAIC）在监管保险产品时，如果保险产品涉及到证券市场，还应报美国证券交易管理委员会（SEC）批准。从机构监管的需要出发，保险业与银行业和证券市场相关的产品开发也需要混合监管的制度设计理念。
（二）完善信息披露制度建设是我国保险监管亟待解决的难题
保险市场作为一种经济组织，同其他经济组织一样，其存在的本质是降低交易成本，但是，任何市场降低交易成本都需要必要的支持条件，其中，交易产品的标准化和信息披露就是市场降低交易成本的必要条件，保险市场效率的提高也必须有保险产品标准化和保险产品信息披露制度作为支持。
从证券市场的发展历程看，各国证券监管部门都希望达到“公平、高效和透明”的目标，其中，高效和透明的目标都需要标准化和信息披露制度作为支持。保准化是提高透明度的必要条件，而透明度是保证市场效率的基础条件。在金融市场体系中，证券市场是信息披露制度要求最高和执行最严格的市场体系，信息披露也是证券市场监管的重点。
银行业的发展也促使银行监管朝着高效和透明的目标迈进，尤其是银行间市场、货币市场以及信息技术条件下的银行业务，都需要银行客户和相关合约的交易信息标准化，加之信息披露制度体系的设计，也是银行监管的重要目标，尤其是网络技术的广泛使用，这一领域的监管变得十分重要。
2006年，中国保监会在产品标准化方面迈出了重要的步伐，已经发布了“保险术语”标准，制定了保险业标准化五年规划和“银保数据交换”标准。但是，保险市场信息披露还缺乏统一的要求，尤其是保险公司推出的保险产品信息披露基本上都是各家自行掌握，缺乏统一的信息披露平台。从证券市场监管和银行监管的信息披露制度演化看，我国保险市场产品信息标准化与信息披露制度设计意义深远。
（三）严格监管是我国保险监管制度设计必须坚持的主要理念
毋庸讳言，我国整个社会经济的发展水平还处于社会主义初级阶段，无论是物质文明还是精神文明都不发达，国民素质还有待提高，社会诚信水平低下，以道德为约束条件的信用评价体系已不能满足市场经济体系发展的需要，同时，国民保险认知度较低，在很大程度上制约了保险业的发展。
但是，从国际保险业发展的历史看，任何一个国家都需要经历一个类似我国目前的保险市场阶段，也正是因为如此，保险监管制度也在各国逐步兴起并走向成熟。不过，从国际银行业和证券市场的监管历史看，在市场发育初期，严格监管是市场长期健康发展的保证。
在整个金融市场主体还缺乏自我约束条件时，市场经济的利益导向必然导致主体行为的短期化和投机化，在监管者缺位的情况下，其直接的后果是整个行业的崩溃。无论英、美等成熟的市场经济国家，还是韩国等新兴市场国家，在金融市场发展初期都存在市场行为与社会目标的冲突。
我国保险市场发展速度快，由于社会经济总量大，保险业的规模增长也很快，但是，严格监管和微观监管的执行还没有明确的理念，一方面，严格监管和微观监管对监管者本身提出了严格的要求，另一方面，也需要更大的监管投入，监管成本较高。但是，为了我国保险市场的长远发展，建议采用保险业务流程审计的微观过程监管来保证保险市场的健康运行。
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［编辑：郝焕婷］保险研究2007年第8期保险监管INSURANCE STUDIESNo.82007