论完善火灾公众责任保险制度

郭丽军

（中央财经大学，北京 100081）

    ［摘要］推行火灾公众责任保险已经成为各地政府的共同认知，但是在推行过程中应采用何种模式一直备受争议。权衡利弊可以设计一条中间途径：相对强制保险模式，即公众场所的业主或经营者可以自主选择投保责任保险或提供财务担保的形式，以此来解决受害公众的责任保障不充分问题。此外，在推行过程中，必须注意发挥保险的事故预防作用，建立监督管理机制。
    ［关键词］火灾公众责任保险；相对强制投保；财务担保
    ［中图分类号］F840.65［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）04-0025-03
    Abstract：Launching the fire public liability insurance has been a consensus of all local governments. But there are different opinions on which model should be used. We can design a middleoftheroad model: namely, a relatively mandatory model, which means that proprietors or business owners in public locations can decide out of their own free will whether to apply for liability insurance or offer financial guarantee. This will help to solve the problem of insufficient protection on afflicted public. Furthermore, in the process of implementing this system, we must take special care to conduct preventive measures and set up a supervision and management mechanism.
    Key words：fire public liability insurance; relatively mandatory insurance; financial guarantee

近些年来，我国公众场所意外事故频发，尤其是火灾造成的人员群死群伤事件使得善后工作困难重重，有鉴于此，有关部门已经意识到建立公众责任保险制度的重要性，各省市陆续开展了火灾公众责任保险的试点。
一、推行火灾公众责任保险的现实意义
据统计，1996年～2005年，全国共发生火灾191万起，造成25万人死亡、直接财产损失145亿元。仅2007年5～12月，就发生了多起一次死亡10人以上的重特大火灾事故（见表1）。
由于公众责任保险的长期缺位，使得经营者无力承担相应损失而面临着倒闭，受害公众的权益也得不到有效的保障。目前，在公众场所发生火灾责任事故后，对第三方受害人进行补偿的资金来源主要有三个：公众场所经营者、政府财政和公众责任险。由于火灾公众责任保险承保被保险人在公共场所进行生产、经营或其他活动时，因发生意外事故而造成社会公众人身伤亡和财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任，因此可以有效地减轻业主、经营者和政府的负担，确保受害公众得到及时的足额补偿。
1.充分保障受害公众的利益。对于一般公众场所的业主及经营者而言，一旦发生火灾公众事故，受制于其自身经济实力的限制，给予受害者的赔偿数额极为有限。例如，2004年2007年5～12月重特大火灾事故一览表
  表1
时间[]地点[]伤亡情况5月26日[]辽宁朝阳市双塔区百姓楼饭店总店[]11人死亡、15人重伤、1人轻伤9月25日[]江西抚州市临川区本色精英会所（迪厅酒吧）[]12人死亡、6人受伤10月21日[]福建莆田市秀屿区笏石镇飞达鞋面加工作坊[]37人死亡、20人受伤11月14日[]河北承德市承德县下板城蓝天足疗馆[]11人死亡12月12日[]浙江温州市鹿城区人民路的温富大厦[]21人死亡12月12日[]广东东莞市樟木头镇名典咖啡语茶厅[]10人死亡、1人重伤、8人轻伤2月15日，吉林的中百商厦发生的火灾导致54人死亡、70多人受伤，作为责任方的中百商厦为每位死者家属提供了仅8万元的赔偿。而现实中，更多的公众场所的业主或经营者为私营或个体,一旦发生事故后，更可能出现责任者逃避赔
［作者简介］郭丽军，副教授，现任中央财经大学保险学院风险管理与保险系主任。
偿责任或无力赔偿的情况，使受害公众的利益无法得到应有的保障。通过建立火灾公众责任保险制度，将使受害者成为受保障的对象，从而解决受害者的利益受到侵害的问题。
2.有助于降低企业的经营风险。随着我国民法体系的逐步完善和公众索赔意识的日益提高，责任事故所导致的赔偿金额在迅速上升。一些责任事故的发生完全可以导致一家企业陷入经营困境或彻底破产，即使企业自身具有一定的偿付能力，但其现金流也会因赔款的支出而受到一定的影响。火灾公众责任保险制度可以有效地转嫁这种不确定的责任风险，真正降低企业的经营风险。
3.有助于促进社会稳定，辅助社会管理。国外经验证明，随着经济发展，责任保险已成为灾害危机处理的一种重要方式，成为政府履行社会管理职能的重要辅助手段之一。而在我国，对重大的火灾突发事件的应急处理措施基本上以政府主导为主，市场发挥作用很小。一些重大事故发生后，政府就要承担调解和赔付受害者损失的双重压力，成为突发公众责任事故的“和事佬”和潜在赔偿人。利用责任保险事前防范与事后补偿相统一的机制，通过政策引导、立法强制等手段，由企业、政府和保险公司共同编织防范火灾责任事故的安全网，可以消除或减轻矛盾,建立良好的社会秩序，提高经济和社会运转的效率。
二、我国火灾公众责任保险发展的现状分析
火灾，尤其是在恶性火灾事故中，一些责任主体往往无法或不愿为受害方支付赔款，容易发生群体性事故等过激行为，一方面使受害方遭受二次精神伤害，另一方面也给政府带来不少麻烦。对于火灾引起的事故，早已引起了公安部、保监会等部门的重视。1995年10月，公安部在《消防改革与发展纲要》中，要求“重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任保险”。2006年3月29日，公安部和保监会又联合下发了《关于积极推进火灾公众责任保险，切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》，随后《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中也将火灾公众责任险列为重点推广险种。目前，河北、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、四川、贵州、陕西、青海、宁夏等省市陆续发布文件，推动了重点领域和企业的火灾公众责任保险工作。
就目前而言，各地推动火灾公众责任险发展的方式主要有颁布地方性法规、制定地方性规章两种形式。
1.颁布地方性法规。一些省、自治区或直辖市政府的人民代表大会及其常委会直接立法推行火灾公众责任保险。如天津市在2005年7月19日天津市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《天津市人民代表大会常务委员会关于修改<天津市消防条例>的决定》中规定：提倡公众聚集场所、易燃易爆危险场所投保火灾保险及其公众责任保险。北京市第十届人民代表大会常务委员会通过的《北京市消防条例》对火灾公众责任保险也作了规定：重要企业、易燃易爆化学物品场所和影剧院、歌舞厅、商场、宾馆、饭店等公共场所必须依照国家有关规定投保企业火灾险和公众责任险。
2.制定地方性规章。许多省、市通过制定规章、发布通知等形式，推行火灾公众责任保险。如武汉市颁布了《武汉市人民政府办公厅关于在全市开展火灾公众责任保险试点工作的通知》（武政办〔2006〕76号），在全市重要的公众聚集场所和易燃易爆场所试点火灾公众责任保险；上海市发布了《上海市人民政府办公厅转发市公安局、上海保监局关于本市开展火灾公众责任保险试点工作实施意见的通知》；开封市通过了《市公安消防支队关于在公众聚集场所推行火灾公众责任保险的意见的通知》。
在具体实施过程中，各地大多先行开展在公众聚集场所和易燃易爆场所推广火灾公众责任保险试点,如上海市从2007年春开始在商场、市场、宾馆饭店、影剧院、网吧、歌舞娱乐、浴场、医院、机场、公交车站、客运码头、地铁车站、磁浮车站、体育场馆、会展及大型活动场馆等公众聚集场所和易燃易爆场所，开展火灾公众责任保险试点工作，具体通过招标的方式来操作，并确定了8家保险公司作为保险人，实行统一的条款费率。
三、推行火灾公众责任保险的模式分析
对于火灾公众责任保险的推行应采取何种形式在理论界一直存在着争论。有人认为，火灾公众责任保险是具有一定正外部性的产品,公众场所的业主在投保该险种后带来的社会效益明显高于保险机构自身的经济效益。具有正外部性的产品的消费规模,如果仅由市场选择来决定的话,往往低于社会所必需的水平。其结果是该险种的社会效益没有得到充分的发挥,保险业的社会作用受到限制。因此，采用强制手段是推行火灾公众责任保险的必然选择。但是也有人认为，通过立法或行政手段推行火灾公众责任保险侵害了潜在的责任主体的自主决定权，而且这种违背市场规律的做法在监督不力或行政干预不足的情况下将会使公众责任保险出现大的波动甚至是倒退。同时也会因保险公司缺乏产品更新和服务优化的动力而减弱其应有的功能，不利于公众责任保险的长期健康发展。同样在实践中，有的地方通过立法或规章规定所有重要的公众聚集场所和易燃易爆场所必须投保火灾公众责任保险，也有的地方仅是鼓励公众活动场所投保。即使是通过政府规章的形式强制推行火灾公众责任保险的地方，也没有明确规定若涉保范围内的场所拒绝投保应承担何种后果，这必将影响到火灾公众责任保险的推行力度。
为了使受害公众的利益得到充分保障，同时考虑公众场所业主或经营者的自身赔偿能力情况，应采取相对强制投保模式。即对于投保人而言，可以选择提供财务担保形式来满足法律的要求，也可以通过投保火灾公众责任保险的方式转移责任风险，而一旦投保者选择公众责任保险这种社会化风险分散形式，保险人必须接受投保，无任何选择的余地。采用强制保险或提供财务担保是一种新的思路，既可以把潜在的责任人从日益沉重的责任中解脱出来，保证受害人得到充分的赔偿，保证社会公共利益，又可以结合一些有赔偿能力的公众场所的业主或经营者的具体情况，解决强制之嫌。
财务保证制度，或称财务担保制度，是指由金融机构等第三人为潜在的侵权责任人提供财务上的保证或者企业通过建立专有损害基金的方式来承担潜在的责任。财务担保的形式可以包括专有账户中的存款、担保债券、信用证、担保书或其他财务责任能力证明，一旦发生责任事故，这些财务担保形式即可以发挥其赔偿受害公众的作用。此种由第三人或企业自己提供的担保虽然类似于责任保险，但在性质上却与责任保险截然不同，责任保险是“借着集合多数受同类危险威胁之人组成之共同团体所集聚之资金，以分散该危险共同体之成员于生活中特定事故发生时所招致之损失。”而财务担保制度无需多数人的集合，仅是某一潜在的责任人与担保人之间或企业自身的一对一的关系。从性质上而言，财务担保制度是一种个别化的分散制度，是责任人以己之资金管理责任风险。因此，对于某些有充足自我保障能力的公众场所的业主或经营者而言，可能愿意选择这种形式来满足有关法律规定的要求。
当然，公众场所的业主或经营者也可以选择投保火灾公众责任保险的方法将此种责任风险转移出去。由于责任保险实质上是一种社会化的损失分散方式，实现了由社会上多数人承担和消化损害，从而使损害填补不再是单纯的私法救济，既可及时、充分地救助受害人，维持社会稳定，又可避免责任人因赔偿负担过重而破产。可以说从损害的个人承担到社会化分散是当今责任风险处理的一种趋势。由于依据国家有关法律法规的强制规定，凡是公众场所的业主或经营者必须投保火灾公众责任保险（或采取其他担保形式），因此保证了被保险人的广泛性，满足了使保险赖以存在的基础——大数法则，使风险在更大范围和程度上得以分散。推行强制责任保险的初衷在于保证受害人救济的充分实现，保证社会公共政策的实施，而其所具有的强制性及广覆盖性进一步保证了此种目标的实现。
此外，在强制火灾公众责任保险制度的实施过程中，应明确受害公众的直接诉权，这一权利具有十分重要的意义。责任保险制度发展之初是为保护被保险人的利益而存在的，而相对性原则作为合同法体系中的基石自然而然地被认为是责任保险中应遵循的内容。但是随着社会经济的发展和法律制度的不断健全，相对性原则被弱化，责任保险的价值取向发生了改变：责任保险不再是责任人担保的一种手段，相反则是受害人损害赔偿权的担保手段，即其功能不仅仅是被保险人转移其责任风险的方法，更重要的是最终保证了对受害人的人身、财产损害的及时救济，体现了公平与正义的社会理念。因此在实施火灾公众责任保险的过程中，要求突破以往的先付原则，突破传统的责任保险价值取向，保障受害公众对保险人、担保人的直接诉权。
四、开展火灾公众责任险需要解决的问题
1.充分发挥事故预防机制的作用。火灾公众责任保险制度的核心不仅在于事故发生后的补偿，而且在于事故预防的环节上。但是，目前一些保险公司仅是处于收取保险费、发生事故后承担责任这一阶段上，保险公司在风险管理方面的优势并没有发挥出来，保险的防灾防损功能还仅仅是表象化的。因此，建立火灾事故的预防机制并充分发挥其作用是火灾公众责任保险推行过程中的一个重要方面，通过在承保前由自身的专业人员根据以往积累的防灾防损经验对具体标的的安全状况进行查勘与风险评估，协助投保企业消除事故隐患，并根据具体情况为企业制订防灾减损方案并监督这些方案的具体实施；对于重要的保险标的，保险公司通过经常检查，以此来达到控制风险、降低保险事故发生概率的目的。
2.建立监督管理机制。火灾公众责任保险的推行必须有监督管理机制的保证，对未投保者进行必要的惩戒。在这方面，须充分发挥各有关部门的作用，如公安消防部门应把实施火灾公众责任保险或财产担保制度纳入消防事业发展规划中，通过各种途径和方式依法运用管理手段，结合建筑工程消防设计审核、验收和开业前检查等工作，督促引导人员密集场所和易燃易爆场所落实火灾公众责任保险。同时加强与保险公司的信息沟通，帮助保险公司运用保险费率杠杆调节手段促进经营主体加强和改善消防安全工作。
3.加强附加险种的开发与创新。由于火灾公众责任保险承保责任的单一性，无法满足一些企业的投保需求，因此，保险公司应加大对附加险种及附加条款的开发力度。实际上，在保险业发达国家中，保险人越来越倾向于为被保险人提供他们所面临全部风险的保险保障，以与企业的需求相契合。因此，可以在火灾责任的基础之上增加其他责任风险，如非火灾公众责任、雇主责任、员工意外险等形成一揽子保险或组合式保险，任何企业都可以根据自己的需要从一系列不同的保险方案中选出一种或几种，将其组合在一起。
4.加强宣传引导，逐步推动火灾公众责任保险全面展开。在推动火灾公众责任保险过程中，普遍存在的问题是企业的不认同。很多企业认为火灾是小概率事件，发生的机率不高，或者存在短视现象，认为火灾公众责任险加大了企业成本。因此，在实施过程中，各部门、各行业，如保险公司、公安消防和新闻媒体等应加大对火灾公众责任保险的宣传力度，多种渠道、多种形式宣传火灾公众责任保险，让企业了解火灾公众责任保险的内容和作用，提高其认知和接受程度，增强消防安全意识和保险意识，激发其对这一险种的需要，调动其投保的自觉性。
［参考文献］
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［编辑：郝焕婷］