析我国政策性能繁母猪保险

                   田萌（安华农业保险股份有限公司北京分公司，北京 100000）

    ［摘要］近期猪肉价格的持续上涨引发相关副食品价格的连续上扬，引起了政府部门的高度重视。探究生猪生产供应不足、需求相对过旺背后的深层原因，使相关部门人士认识到了农业保险作为一项国家对农业扶持的重要手段的必要性，给政策性能繁母猪保险的发展带来了契机。探究我国能繁母猪保险的发展之路、找寻现行能繁母猪保险的欠缺与不足、立足长远对其进行完善、将其纳入可持续发展的运营轨道是摆在相关部门面前的一项重要课题。
    ［关键词］能繁母猪保险；农业保险；政策建议
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）01-00-
    Abstract：The continuous price rise of pork recently has triggered off increase of nonstaple food price,which has attracted attention of relevant authorities.The exposure of  indepth reasons for insufficient supply of live pig and brisk demands made relevant departments realize the necessity of agricultural insurance as an important supportive measures for agriculture.This promised of new opportunity for the development of policy reproductive sow insurance.Exploring the track of development of this insurance in China,uncovering its weaknesses and inadequacies,taking measures to improve on it，and integrating this insurance into actual operation for sustainable development have become an important topic to be studied by relevant departments.
    Key words：reproductive sow insurance; agricultural insurance; policy suggestion

    农业是基础产业，国家对农业由原来的单纯采用补贴等方式进行扶持，改为综合运用保险等“绿箱政策”进行扶持，是我国加入世贸组织后的必然选择。但特别值得一提的是，国务院于2007年8月2日出台的《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发［2007］22号）以及中国保监会下发的《关于建立生猪保险体系促进生猪生产发展的紧急通知》（保监发［2007］65号）文件，高调推进能繁母猪保险工作，着力建设生猪保险体系，又有其特殊的背景和深远的意义。因此，探究我国能繁母猪保险的发展之路，找寻现行能繁母猪保险的欠缺与不足，立足长远对其进行合理化完善，将其纳入可持续发展的运营轨道，就显得十分必要。

    一、能繁母猪保险出台的背景和意义

    自2007年初特别是进入5月份以来，全国大部分地区猪肉价格持续高速上涨，并引发相关副食品价格的连续上扬，给居民的生活造成了一定影响，引起了各级政府的高度关注。此次猪肉价格大幅上行，主要是由货源供应严重不足导致的，究其原因主要有以下几个方面：一是生猪市场价格持续走低。2006年上半年，生猪市场价格持续低迷，最低为5.96元/公斤，养猪业处于亏损状态，导致养猪积极性降低，养殖户迅速减少，生猪和能繁母猪存栏数锐减，从而使市场生猪货源大减。即使在后来生猪价格不断上涨的背景下，大多养殖户仍在观望，补栏、扩栏积极性并不高。二是养殖成本增加。以玉米为主的饲料原料价格持续攀升，致使饲料产品价格上涨，养猪成本增加。相关统计数据表明，全国生猪养殖成本由2006年的不足8元/公斤，增加到2007年的8.6元/公斤，每头肉猪仅饲料生产成本就比2006年同期增加了40～50元。三是生猪高致病率、高死亡率疫病的扩散。自2006年5月起，以高热病、蓝耳病为主的猪传染病在全国蔓延，该种病传播速度极快，死亡率极高，个别地区综合死亡率可达40%，一些散养户更是出现了全群死亡，给广大养殖户造成了很大损失，严重挫伤了饲养户的生产积极性。

    上述因素的综合作用，加上居民收入增加、购买力增强，导致生猪市场供应水平严重下降，市场需求相对过旺，猪肉价格持续走高。但透视这一现象，归结到底是由我国普遍存在的生猪粗放型生产模式造成的。与大量散养户相比，反观规模化养殖户，在这次猪肉价格大落大起的浪潮中，不但在市场低迷时受冲击度小，而且在市场冲高时更是获利匪浅。一是得益于其规模化生产，自繁自育的生产方式、饲料的大批量购置，均使其成本较低，有较强的抗市场波动能力。二是管理水平较高，从良种选育，到设备环境，再到疫苗的投入使用，都极大提高了猪的抗病能力和养殖场的抗风险能力。因此，由粗放型的生产模式向集约型的生产模式转变，大力发展标准化、规模化生猪养殖，才是彻底解决生猪市场供应的根本出路。在上述这种大背景下，能繁母猪保险作为推动生猪生产的良性发展、保护养殖户的生产积极性、保障生产者与消费者的切实利益、大力促进规模化养殖场发展的重要保障手段势在必行、应声而出。

    一直以来，农业生产的多样性、分散性、不平衡性、易受自然风险侵害等特点，导致了农业保险具有风险大、成本高的特性。养殖户因对较高的费率水平难以接受而不愿购买，保险公司更是因面临着巨大经营风险而对农业保险望而生畏、不愿涉足。我国农业保险近二十年的起起落落，以及近几年对国外农业保险的了解与研究，足以证明养殖户的较低经济承受能力、农业保险的高风险和商业保险公司的逐利性，决定了纯商业性的经营模式根本走不通。此次国家以猪肉价格上涨导致价格总水平的上升为契机，在提升了农业保险对国民经济重要意义的基础上，出台了相关的财政补贴政策措施，计划投入10亿元发展能繁母猪保险，走政策性农业保险之路，使广大养殖户和保险公司看到了能繁母猪保险发展的前景。

    2007年8月2日，国务院发布了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（以下简称《意见》），要求各地区、各有关部门建立保障生猪生产稳定发展的长效机制，稳定市场供应、满足消费需求、增加农民收入。同时要求各地建立能繁母猪补贴制度，推进能繁母猪保险工作，扶持生猪标准化规模饲养。国家按每头50元的补贴标准，对饲养能繁母猪的养殖户（场）给予补贴。为贯彻落实《意见》要求，保监会下发了《关于建立生猪保险体系促进生猪生产发展的紧急通知》（以下简称《通知》）。《通知》规定，能繁母猪保险的保险责任应包括洪水、台风、暴雨、雷击等自然灾害，蓝耳病、猪瘟、猪链球菌、口蹄疫等重大病害及泥石流、山体滑坡、火灾、建筑物倒塌等意外事故。同时，“鼓励各保险公司根据地方实际情况增减保险责任”。此外，《通知》还明确规定，能繁母猪保险的保险金额定为每头1 000元，保费为每头60元。其中，中央及地方各级政府负担48元，占比80%；保户自负12元，占比20%。

    通过实施能繁母猪保险，将极大降低养殖户的经营风险，鼓励养殖户的养猪积极性，促进生猪生产的良性发展、稳定市场供应工作，从而对保持合理的价格水平、满足消费需求、增加农民收入、促进国民经济发展产生深远的意义。

    二、现行能繁母猪保险在推行中存在的问题

   （一）就政府部门而言

    1.部分政府职能部门意识不到位。政府部门在农业保险中的长期缺位，造成部分政府职能部门对保险，特别是对政策性农业保险认识不强，没有把农业保险上升至关乎国民生计、国民经济正常运转的高度来理解，以至于不能正确理解国家大力推行能繁母猪保险的深远意义以及本部门在推行政策性农业保险中的应有定位和所扮演的角色，使能繁母猪保险在地方上的实际推行力度大打折扣。

    2.财政支持力度小。能繁母猪保险保费的拨付程序为首先由地方的保险公司上报本年度的承保母猪的数量，再由财政按猪补贴。下发补贴时，先由地方财政部门将保费补贴拨付到位，中央财政再拨付资金，并通过国库动态监控系统，对保费补贴支付情况进行动态监控，以防止地方借“保险”之名套取中央财政资金。但对于地方政府而言，因有些地方受财政实力、政府意愿等因素限制，不愿先行垫付保费，保险公司更不可能替政府垫付，结果导致能繁母猪保险被迫叫停或进展缓慢。

    （二）就养殖户而言

    1．养殖户参保意识不强。我国的保险密度和保险深度一直处于较低水平，保险意识不强属于全国范围内的普遍现象，而农民对农业保险更是普遍缺乏认识和了解。风险意识较低加上侥幸心理的作用，使养殖户对未来风险转嫁的偏好远远低于对已有抓得住的现钱的偏好。再加上我国农业生产效率和效益水平低下、养殖户年人均收入较少，使得即便国家已对保费进行80%的补贴，养殖户仍不愿参保。在2006年高致病性和高死亡率疫病的阴影作用下，能繁母猪保险在一定区域内推行较好。但从长远看，如何提高农民特别是散户的保险意识，依然是一项任重而道远的工作。

    2．保险责任不能完全满足养殖户的实际需求。如上所述，现行的能繁母猪保险中的保险责任共分三大部分，包括洪水、台风、暴雨、雷击等自然灾害，蓝耳病、猪瘟、猪链球菌、口蹄疫等重大病害及泥石流、山体滑坡、火灾、建筑物倒塌等意外事故。但从养殖户的保障需求而言，并没有解决某些在实际饲养环节中遇到的大问题，保障范围不够全面，从而导致养殖户投保的积极性不高。例如近几年猪的疫病越来越复杂，母猪生殖系统疾病越来越多，造成配种不成、难产等影响母猪繁殖能力的现象增多，但这些又不在保险责任范围之内。产品与需求的不完全匹配，是造成养殖户不愿投保的又一重要因素。

    （三）就保险公司而言

    1．成本投入较大。我国能繁母猪仍以粗放的分散养殖方式为主，这就决定了保险公司开展业务的对象广泛分布于山区和郊区县。与城镇区域相比较而言，保险公司在山村和郊区县的现有机构铺设与人力配备均较为薄弱，要想做好能繁母猪保险的推广工作，扩大业务规模和影响范围，就要相应地追加机构建设成本。同时此类地域的广阔性与养殖户的分散性给保险公司保证承保与理赔工作更是带来了一定的压力和难度。保险公司在进行展业宣传、开展承保的过程当中，往往需要深入到基层、甚至是挨户进行走访；而保险标的本身出险频度较高，且一旦出险，保险公司则要投入大量人力、物力进行查勘、定损、取证等工作；此外，保险公司为降低道德风险又会增加监督成本。

    2．道德风险难以有效管控。虽然在能繁母猪保险推行之初，对保险公司而言，养殖户的道德风险并不是很大，但从以往开展农业保险和商业保险的经验看，当保险事故特别是大规模疫病到来时，投保养殖户伺机进行投机牟利的现象也是不可避免的。由于农村地区广大，农民居住分散，保险公司不可能深入了解投保标的风险状况，再加上农业生产中不确定因素非常多，造成保险公司对道德风险的管控力度大大降低。而且养殖户在投保后往往降低风险防范、出险后施救的积极性。由于保险公司在对保险标的的资料掌控、环节监控、防疫情况、死因查证等方面处于弱势，使保险公司与养殖户就保险标的相关必要信息严重不对称，给保险公司带来了养殖户的道德风险和逆选择比一般商业保险更难以防范的顾虑。

    3．技术力量不足。由于历史原因，保险公司的农业保险业务一直处于逐步萎缩的状态，相应的农险人才、技术储备也呈下滑趋势。虽然近几年在国家政策倾斜下，相继成立了几家农业保险公司，但从整体上看，技术力量还很薄弱。养殖类保险因其专业性、技术性（例如对受损标的出险原因的确定），对保险公司工作人员的业务素质提出了更高的要求，并且这种业务素质不是在短期内就能迅速积累和培养出来的。而且能繁母猪保险作为有国家补贴的政策性保险，在经营过程中，特别是理赔过程中的审核和监管会有更严格的要求。上述情况很可能导致保险公司在推行能繁母猪保险的过程中，出现心有余而力不足的情况，在细节处理上不是很完善和顺畅。

    三、推广能繁母猪保险的对策

    按照保监会“边试点、边推广、边总结、边完善”的原则，针对上述情况及能繁母猪保险在实际操作中遇到的问题，特提出以下对策：

   （一）完善保险条款

    保监会下发的《通知》中强调，对能繁母猪保险的保险责任应包括自然灾害、重大疫病、意外事故三大类，同时鼓励各保险公司根据地方实际情况增减保险责任。从能繁母猪出险原因上看，大致可归集为自然灾害、重大疫病、一般疾病、意外事故四大类。考虑到风险特性、养殖户保障需求、保险公司实务操作繁简度等因素，建议将现行能繁母猪保险条款一分为二，一类以保重大疫病为主，另一类以保一般疾病、意外事故为主。此种做法优点如下：一是将重大疫病保险作为基本、专项保险进行推广，有利于费率在现行基础上进一步下调，使保费更趋近于广大养殖户经济上可承受的范围。二是扩大一般疾病、意外事故的保障责任范围，进一步满足养殖户的差别需求，例如增加难产等保险责任。使能繁母猪保险更切合实际，更能满足养殖户需求，以调动养殖户的参保积极性。

   （二）将能繁母猪保险纳入强制保险体系

    强制保险是指根据国家颁布的有关法律和法规,凡是在规定范围内的单位或个人,不管愿意与否都必须参加的保险，它是依靠国家强制力进行强制执行，保证其实施的。将能繁母猪基本险纳入国家强制保险体系，有利于提高养殖户、相关职能部门的保险意识，加大对能繁母猪保险的贯彻落实力度；使能繁母猪保险扩大参保基数，更符合大数法则，利于风险管控和保费的下调；有利于在一定程度上防范投保户的道德风险和逆选择，降低保险公司的监督成本和经营风险。

   （三）建立养殖户、政府相关职能部门、保险公司风险责任共担机制

    现行能繁母猪保险体系，损失承担方主要为保险公司，导致一旦养殖户发生损失，保险公司一头忙，而且许多地方政府部门把能繁母猪保险当作一项政治任务来抓，无形中给保险公司施加了压力，增加了理赔工作的难度。再者因为现行能繁母猪保险体系缺乏利益推动，在某些部门难以避免地出现了执行不力的情况，导致政府相关部门职能弱化，不利于提高运行效率。此外，在出现较大疫情时，政府往往需要通过发放补贴等方式对养殖户进行救助，也要投入一定的资金。如果建立养殖户、政府相关职能部门、保险公司风险责任共担机制，对损失按一定比例进行共担，充分调动职能部门的工作积极性，将单纯的救助、补贴资金进行合理化运用，则能从多方面进一步促进养殖保险的发展。

    1．增强了养殖户、政府部门的保险意识。单纯依靠宣传手段，不如通过机制促进其角色转换，增强保险参与的积极主动性。

    2．加强能繁母猪保险的风险防范、防灾防损作用。推进能繁母猪保险的动机不在于“赔”，而是要借助这一手段在一定程度上化解养殖户的经营风险，提高养殖户的生产积极性，扩大生产规模，同时在防疫等相关部门的配合下改善养殖条件、提高免疫水平，再通过市场作用促使生猪养殖逐步驶入规模化养殖生产的良性发展轨道。如果政府部门纳入风险共担机制，将有利于防疫、畜牧等部门加强与保险公司的沟通协作，做好养殖场的基础防疫、良种推广等工作，从根本上降低养殖风险。

    3．降低保险公司经营成本，提高能繁母猪保险运行效率。基层政府职能部门对养殖户的基本信息掌握程度、在基层中的影响力是保险公司不可比拟的，让政府职能部门以更加积极的姿态参与其中，有利于更充分的发挥其人力与信息资源作用，加强其监控、协调等职能效用。

    4．在某种程度上弥补了保险公司在人员技术力量方面的不足。防疫部门现有的人员储备、技术力量、知识经验都是很好的资源，保险公司要想弥补这方面的差距恐怕在短期内难以实现，如果加强合作关系，则在出险标的妥善处理、出险原因鉴定等方面会得到有效改进，提高工作质量和工作效率。

    （四）各部门加强合作，改进承保、理赔工作环节

    保险公司在承保时，应该对参保母猪进行严格把关，核准投保数量和体貌特征，同时坚持不防疫不承保原则。但是单靠保险公司现有人力和技术水平，难以把好“入口”这一关。如果保险公司能够与相关部门密切配合，借助相关部门的工作开展条件，进一步细化、规范承保理赔工作，则有利于能繁母猪保险更好地开展。例如，为保证参保母猪均接受免疫，确定承保标的的唯一性，降低道德风险和逆选择，保险公司和防疫部门可采用给参保母猪逐一打上耳号、标识的方式，严把承保关口，降低赔付风险。［编辑：苏北］