存款保险理论与中国的选择

李喜梅  郭颂平（广东金融学院，广东 广州 510521）

    ［摘要］目前我国金融改革已经进入了一个新的阶段，存款保险制度的建立显得非常必要。本文结合存款保险理论，提出在存款保险成员资格上，可考虑由存款保险机构与政府协商一个可提供保险的存款类金融机构的最低条件，符合条件的要强制参加存款保险。要设计存款保险机构合理的融资来源，并建立一种金融危机准备基金。防范现行体制下实施存款保险制度可能引起的“道德风险”和“逆向选择”问题，并完善相关配套措施。
    ［关键词］存款保险；理论；应用
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）11-0070-06

    存款保险制度是指为存款类金融机构建立专门的保险机构，投保成员机构定期向保险机构缴纳保费，当投保成员机构面临危机或倒闭时，由专门保险机构向其提供流动性资助或者代替倒闭机构在一定限度内对存款人予以赔付的制度。早在1924年捷克斯洛伐克就曾建立过全国性的贷款和存款保险制度,但是由于缺乏标准化的规定,在1938年就停止了运作。1933年美国国会通过了《银行法》，设立联邦存款保险公司（FDIC），成为第一个由政府设立的存款保险。20世纪60年代以来，许多国家纷纷建立并不断完善存款保险制度。据统计，截至2004年末，世界上约有89个国家建立了存款保险制度。20世纪30年代的美国经济大危机中，美国仅一年就有2 000多家银行倒闭。但从1933年美国联邦存款保险制度建立之后，1941年～1980年间，美国只有242家银行倒闭，即每年平均只有6家银行倒闭。银行倒闭率大大降低，说明存款保险制度发挥了重要作用［1］。目前，世界正经历着前所未有的金融海啸，这让我们更加关注银行存款的安全问题。在国内，我国4家国有商业银行有3家已经上市，还有1家在筹备上市之中，农村金融市场化改革也进展到一个新的阶段。在此情况下，从存款保险的理论出发，探讨我国存款保险制度的建设，具有十分重要的意义。
一、存款保险理论的主要内容
（一）存款保险制度建立的时机问题
根据国际货币基金组织推荐的做法，一国应在金融市场信用体系已经建立，金融机构的监管和市场退出机制较为规范和完善，银行系统或大多数银行已经完成重组。其偿债能力和盈利能力呈现良性循环，整个金融体系趋于稳定的情况下建立存款保险制度。钱小安（2004）认为，建立有效的存款保险制度需要有一定的前提条件，也就是说，在满足此条件下，建立存款保险制度就比较合适。这些条件主要包括:第一，完善的银行治理结构，其风险可度量、可管理、可控制。第二，审慎的银行监管，以便更好地运用市场方法和监管检查来保证金融机构审慎经营。第三，普遍的存款保险理念。要增强公众对存款保险制度的认识，提高公众的存款风险意识。第四，单一的存款保险机制。建立存款保险制度后，政府不应实行隐性保险和显性保险并存的双轨制，否则，会产生严重的道德风险。第五，配套的宏观政策。第六，有效的监管协调。建立存款保险制度

［作者简介］李喜梅，广东金融学院副教授、博士，西南财经大学中国金融研究中心博士后； 郭颂平，广东金融学院保险学教授，中国保险学会常务理事。
需要设立相应的组织机构，并使之成为新的监管主体［2］。
（二）存款保险制度的投保形式
存款保险的投保形式有两种:强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制要求投保存款保险；后者则允许金融机构自行决定是否投保存款保险，同时存款人也可自由选择投保的数量。强制性存款保险方案的优点在于它使所有存款人都可获得一定金额的保护，所以比其他保险方案更能够保护公众的利益；缺点是它剥夺了银行自由选择是否投保的权力，同时存款人不能自由选择投保的数量。自愿性存款保险方案避免了强制性存款保险方案的缺陷，但这种方案容易导致逆向选择和道德风险问题，即那些偏好风险因而风险更大的银行更愿意参保，而且为了避免其他银行“搭便车”，投保银行总是有动力增大资产风险。
（三）存款保险的资金来源问题
有效的存款保险制度要以合理的融资机制为支持，大多数国家的存款保险资金来自政府和中央银行，即通过财政注资和中央银行再贷款进行融资。一般来说，存款保险制度的资金来源有两种：一种是设立存款保险基金，要求投保银行按规定缴纳一定的保费以备索赔之需；另一种是非基金方式，即只有小额的初始资金，当有银行倒闭后需要额外资金时，各成员共同支付。
采用存款保险基金方式，需要通过保险费率来计算保费。关于保险费率的设计，目前国外存款保险机构的保费征收一般都采用固定费率的方式，根据各家银行存款总额或存款余额的一个固定比率收取保费。这种做法操作简便，而且避免了实行差别费率可能产生的金融机构间“存款大搬家”，因为对一个金融机构收取高费率就在向金融市场传递其经营管理不善、存在安全隐患的信息。但是，实行固定费率的弊端也是显而易见的，它漠视了各家金融机构在经营管理水平、资本实力、风险程度等方而的差异，是一种欠公平制度安排，会助长经营较差的金融机构的道德风险和逆向选择。
实践中，奥地利、巴林、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、瑞士、英国等国家实行事后核算的方式，即采取银行倒闭后根据储户需赔偿的情况进行事后资金融通;其他国家则采取对会员银行收取一定费用的方法进行事前融资。总体上看，存款保险机构通过收取保费方法实行事前融资已经成为一种趋势。不管采取哪种融资方式，存款保险的资金应该设定总量限制，在美国，一般存款保险基金目标是达到所承保存款的1.25%。从全球而言，存款保险基金大体上为相应存款的0.5%～2.0%，实缴基金则相当于存款的0.25%～10%②。
（四）存款保险的赔偿方式
理论上讲，存款保险机构对存款人的赔偿方式有全额赔偿和部分赔偿两种。但是由于实行全额赔偿不但需要筹措大额资金，而且会产生严重的道德风险，不利于投资人和存款人对金融机构进行监督，一般很少被采用。
部分赔偿的方法又有两种形式。一是规定一定的限额，只对限额以下的存款予以赔付，其目的是保护小额存款人，因为它们基于信息不对称无法或很难对金融机构进行监督，而大额存款人则相对具有实施监督的能力和条件，应该发挥其应有的市场监督作用。一是对存款人的存款按照一定比例赔偿，存款人也要承担一定的损失，以促使存款人选择经营稳健、安全可靠的金融机构并有动因对其日常经营活动实施监督。目前，世界各国采用存款保险制度的国家，以第一种方式比较普遍，即采用最高限额内赔付的方式，其限额一般按照一国人均GDP的倍数来确定，IMF推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为主考虑偿付限额，以使90%以上的存款人得到全额偿付。在限额偿付时，个人及机构债权人同等受偿。
（五）存款保险机构的职能及设立模式
1.存款保险机构的职能。在付款箱的模式下，存款保险机构仅负责事后买单，监管机构可能会容忍并延迟问题机构的关闭时机，易引发道德风险。因此，世界上许多国家和地区正逐步扩充存款保险机构的管理权力。比如，加拿大、哥伦比亚存款保险机构在1967年、1985年成立时均为“付款箱”模式，自1987年，1998年
①本文系广东省哲学社会科学“十一五”规划2007年度项目”（07E13）、2007年广东省科技计划项目（2007B06040035）、2006年广东省高校人文社科项目重点课题（06-D-79004）的阶段性成果。
②钱小安，存款保险的道德风险、约束条件与制度设计，《金融研究》，2004年第8期。起则分别开始履行广义的存款保险职能。日本存款保险机构也从2007年开始直接进行现场检查，加强监管力度。
纵观世界各国存款保险制度的发展，都是一个不断权衡利弊、趋利避害的过程，存款保险机构的职能也经历了由单一向复合方向的演变历程，由最初只担负保护存款人利益的职责，发展到还要对参保金融机构承担监督、检查等职能。
2.存款保险机构的设立模式。存款保险机构的设立模式可以有以下四种。（1）混合型。即由中国人民银行和保险公司共同负责存款保险业务。中央银行负责制定相关法律、法规，同时负责对投保机构的监管；而具体存款保险业务，如收取保险费、对投保机构的破产清算、支付赔偿等则交由保险公司各级机构来完成。（2）存款保险机构附设在保险公司内部。即在保险公司各地区机构内分别设立相应部门负责本辖区的存款保险业务，但要求将普通保险业务、存款保险业务分开管理、分别核算。（3）存款保险机构附设在中央银行体系内。也就是在中央银行内部设存款保险司，省级分行设存款保险处，县支行设存款保险科。（4）独立型。即存款保险机构独立于现在的中央银行，也独立于保险公司之外。存款保险业务由单独设立的机构负责。目前建立了存款保险制度的国家和地区大多是采取这种模式［3］。
（六）存款保险制度的负面效应
1.道德风险。道德风险是指在保险关系中，被保险人利用自己掌握的信息优势，在追求自身利益最大化的同时做出损害保险人利益的行为，或是在保险代理关系中，代理人利用信息优势而做出损害被代理人利益的行为。这是一种参加保险后的个体在防范风险上的努力反而使风险比保险之前更大的一种市场现象。具体来说，存款保险可能产生的道德风险有以下几种：一是存款者的道德风险。由于存款保险制度保护了存款人的利益。使存款人除了对较高的收益率感兴趣之外，没有积极性关心银行的经营业绩和安全性，甚至缺乏积极性把存款从潜在的破产银行中取出，从而加大了金融体系内部的风险。二是投保银行的道德风险。存款保险对存款人的保护，使存款人不再关心银行经营状况，因挤兑威胁而对银行施加的惩戒效应也就大打折扣。市场纪律的弱化导致投保银行在制定经营策略时倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务，如高息揽储、发放风险较大的贷款，从而增大了其承受不适当的风险。三是金融监管当局的道德风险。由于存款保险制度的存在，银行不会因为单一的市场惩戒作用而倒闭，同时，存款保险机构对处于危机的银行进行的救助，使银行难以轻易倒闭，因而有可能造成监管机构对存款保险制度的依赖①。
2.逆向选择。指在可自愿决定是否参加存款保险的时候，就可能出现问题银行积极参加而健康银行不参加存款保险的现象。
二、存款保险理论在我国存款保险制度构建中的应用
（一）我国建立存款保险制度的基本条件已经具备
应该说，我国建立存款保险制度已经具备了基本条件。首先，我国经济稳定发展，主要商业银行改革已经完成并成为上市公司，以国有商业银行股份制改革为标志的银行业法人治理架构以及法律、会计等相关配套制度的逐步完善。金融风险初步得到控制，金融运行总体平稳，金融机构的内部控制体系、风险控制和市场约束机制也不断完善，各项金融活动逐步走上法制化的轨道。其次，保险行业在2005年1月1日就开始正式实施《保险保障基金管理办法》，以保障保单持有人的权益在保险公司倒闭时不受到损害，证券行业也在2006年6月30日正式实施《证券投资者保护基金保护办法》，并设立了国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理和使用。保险业和证券业保障基金制度的顺利推出和成功运作也给存款保险制度的建立提供了可资借鉴的经验。再次，国内银行业监管水平有了很大的提高，已经公布并实施了《银行业监督管理法》，为存款保险制度的出台创造了前提条件。
（二）我国存款保险机构设立的模式和职能探讨
1.确定存款保险机构的设立模式。不同国家存款保险机构的性质不尽相同，大多数存款保险机构是政府机构或半政府机构，但是，存款保险机构出现市场化趋势。不仅瑞士、德国、阿根廷、巴西等采取私有化的
①本存款理论内容除有标注外，其他主要参考了王自力在《中国金融》2006年第13－16期有关存款保险制度的知识介绍。存款保险机构，而且一些起初采取公有化存款保险机构的国家，逐步实行存款保险的私有化。因此，从国际经验看，我国建立独立的存款保险机构更有利于达到保护中小存款者、提高公众信心，防范系统性金融危机的目标。其次，还有利于加强该机构本身的内在约束，减少亏损。再次，假如不是独立机构，要在央行、银监会、财政部等部门间实现协调“相当困难”。当然，这样一个独立机构建立起来后，还是要与央行、银监会等机构进行协调，“这种协调的有效性可以通过制定法规，明确各自的责任”得到解决①。
在美国的法律体系中，FDIC并非一家单纯的保险公司，其还享有对投保银行的财务检查、风险稽查等准行政权力。但与美国相比，中国如采用公司制，则将面临法律方面的障碍，因为依据中国法律，如果没有法律层面的授权，任何一家公司都不能行使行政权力，在这一点上，仅有行政法规规定还不行。可考虑将该机构纳入央行和银监会的联合监管之下，届时可以委托行政的方式行使。存款保险公司可从央行以及其他途径获得融资，用于对那些正在进行市场退出的机构进行拯救。央行亦可从这种监管中，防止投保机构的道德风险。
2.确定存款保险机构的职能。存款保险制度建立后，一旦投保机构出现问题，将由存款保险机构提供资金援助或进行存款偿付。因此，赋予存款保险机构有针对性的监管权，寓监管于保险业务的运作中，有助于及时掌握投保机构的风险状况，调整征收的风险费率，约束银行的冒险经营行为。如果存款保险机构仅仅是“付款箱”模式的话，存款保险机构只负责事后“买单”，那么一些金融机构经营者就有可能在恶意经营之后将资不抵债的金融机构交给政府，通过一番运作之后使其关闭，然后再让存款保险机构去负责“兜底”，而自己则逃之夭夭；另一方面，监管机构也可能会因担心责任问题而一再出现“监管容忍”并拖延问题金融机构的关闭时机，从而引发更大的风险。为避免出现这种局面，当今世界上许多国家正在逐步扩充存款保险机构的功能，如对存款银行的检查、监管职能等。存款保险机构的监管行为会不会导致对银行业重复监管的问题，美国联邦存款保险公司（FDIC）主席SheilaBair女士表示，从美国经验看，恰好相反。FDIC具有的监管职责，对其他银行监管者来说是一个非常有价值的补充，并没有使情况复杂化，也没有和他们产生矛盾。她认为，在中国也应该这样。存款保险制度能为中国的银行监管者提供更多的工具，并增加银行体系的稳定性②。
综上所述，我们认为，中国建立存款保险机构，应采取复合职能模式。首先，是保险救助职能。当银行出现经营风险时，存款保险机构动用保险基金对出现清偿力危机的银行进行救助。如果救援失败，由存款保险机构通过保险基金补偿存款人损失。其次，是要赋予了存款保险公司迅速采取纠正行动的权利和接管破产银行职能。再次，是银行监管职能。存款保险机构有权审视申请参加保险的银行经营的安全性和稳健性、资本充足率、管理状况和业务计划等，然后再决定是否向其提供存款保险。有权要求受保银行定期提供有关报表和资料，对其风险状况进行稽核监测；如果发现银行有违规经营行为，或经营管理不善，存款保险机构有权提出指导意见，并要求其改正；若问题银行对存款保险机构提出的“道义劝告”不予采纳或改进不力，则存款保险机构有权终止对该银行的存款保险。
（三）存款保险的成员资格问题
从理论上讲，对所有存款性银行实行强制存款保险，既有利于其内部的公平竞争，又可有效防止垄断现象的发生，还可以建立足够规模的存款保险基金。但目前我国的金融体系仍处在转轨过程中，有问题的金融机构（特别是少数股份制商业银行、部分城市商业银行和城市信用社、农村信用社、信托公司、证券公司等中小金融机构）数量较多，银行不良资产占比较高，金融机构破产或被关闭时有发生。在这种情况下，如果将所有存款类金融机构全部纳入存款保险范围，存款保险赔付将不堪负重，届时有可能需要财政或中央银行拿出大笔资金来挽救存款保险制度并保证金融系统的稳定，这与存款保险制度建立的初衷相悖。因此，在存款保险制度建立之初，可考虑由存款保险机构与政府协商一个可提供保险的存款类金融机构的最低条件，符合条件的要强制参加存款保险。对于历史遗留问题较多，机构债务负担较重和已不能正常运营的存款类金融机构（如农信社等）暂不纳人存款保险范围，对这些金融机构可以通过机构重组、资产重组和债务重组等手
①21世纪经济报道，存款保险机构有望年内建立将独立商业化运作，http://www.jrj.com　2008年03月18日。
②记者郭凤琳，建立存款保险制度对中国非常重要，http://www.jrj.com　2007年07月24日。段恢复，并考虑在存款保险制度以外另设专项基金解决，在用专项基金解决问题后，再考虑纳人存款保险体系，这样可确保存款保险制度顺利实施。
（四）设计合理的融资来源
各国经验表明，存款保险建立之初，财政注资和中央银行再贷款是必不可少的。同时，存款保险机构对参保银行收取一定费用进行事前融资也是一种融资渠道。从长远来看，我国的存款保险制度将实行差别费率。差别费率幅度可能根据投保金融机构的监管评级、资本充足率等因素制定。但按照上述标准去衡量，绝大多数中小银行都可能适用较高的费率。这无异于向社会披露了这些银行的经营管理水平和风险状况，势必严重地削弱其竞争力。因此，在实施存款保险制度初期，根据投保金融机构负债额的一定比例，实行固定费率。经过一段时期的实践检验后，再逐步过渡到基于风险评级的差别费率比较可行。
由于存款类金融机构具有很强的外部性，而且每次金融危机将可能导致数家银行的相继倒闭，从而使存款保险机构也因为巨额赔偿而倒闭，因此需要建立一种金融危机准备基金来保障存款保险机构的风险。金融危机准备基金的资金，可从以下几个方面获取:
1.国家每年从财政预算中按一定比例划入一部分。在首次建立金融危机准备基金时，可由财政多划拨部分资金，以后每年再按一定比例提取。
2.保险机构从保费收入中提取一部分以建立足够大的金融危机准备基金,用来在较大金融危机发生的年份中支付赔款。
3.降低保险公司现行的营业税税率，国家每年另行向保险公司按应交营业税额的一定比例提取金融危机准备基金。
（五）现行体制下实施存款保险制度可能引起的“道德风险”和“逆向选择”问题
“道德风险”和“逆向选择”与存款保险制度共生。前面我们提到，存款保险制度的建立，将可能引发存款人、存款金融机构以及金融监管者的道德风险。对于存款人的道德风险问题，可以设立部分存款的制度来解决，逼迫存款人增强对银行投资经营过程的监督，关注银行资产的风险状况；对于存款金融机构，要加强其经营过程的透明度和信息公开化，这一切将有利于存款人或存款保险机构提高对银行和其它金融机构的市场约束力；对于金融监管者的道德风险，可以考虑将存款类金融机构的财务倒闭赔偿与其政绩挂钩的办法，促使其勤于监管。要防止规模大的股份制商业银行和国有商业银行利用其自身在各方面的优势，大量违规吸储，并进行高风险投资。这需要在制度创新、费率及赔付金额的确定、信息披露和公司的治理结构上下功夫。
至于“逆向选择”问题，如果在我国要实行强制的存款保险制度，“逆向选择”暂不会成为主要问题。
（六）完善相配套的制度建设
维护金融稳定，单靠存款保险制度不是行的，相反存款保险制度作用的有效发挥，很大程度上也取决于整个金融体系的有效运行性以及该制度与整个体系的契合程度。当前我国建立存款保险制度，同时应注重以下几个方而的配套规制措施:
1.银行信息披露法律法规的完善。目前，由于银行会计信息披露制度不健全，导致我国很多银行会计信息失真，并严重缺乏可比性，妨碍银行投资人和债权人发挥监督约束作用，而且给大量的违法犯罪行为造成可乘之机，造成大量银行资产流失并酝酿严重的金融风险。因此，我国应配合存款保险制度的建设，完善银行信息披露法律法规。提高信息披露的真实性与合规性。以便让银行直接面对市场的监督和压力，同时应完善虚假披露和不按时披露的法律责任。另外，还应当在央行、金融预警机构、监管机构、存款保险机构之间建立良好的信息共享机制和信息沟通渠道，保证各机构之间传递的信息真实有效［4］。
2.实施审慎性监管，完善银行市场退出法律法规。审慎性监管原则又被称为“结构性的早期干预和解决”方案。1991年的FDICIA法案包含“迅速纠正行动条款（简称PCA）”和“最小成本解决条款（简称LCR）”。按照这些条款，当一家银行的资本充足率降低到2%时，如果它的股东还不能及时补充资本金，那么监管当局就应当清算或者出售这家银行。其精髓在于尽可能赶在银行资本金完全损失掉之前采取行动，以便让银行股东之外的其它人不受损失，也避免动用存款保险基金［5］。如果为了避免形成再贷款呆账而拖延处置问题银行，或者刻意等到建立了存款保险之后再来处理目前已经问题严重的银行，那么存款保险机构注定要承担这些银行即将造成的更大的损失，不利于存款保险制度的可持续发展。目前，我国银行市场退出的相关法律法规对银行市场退出的规定存在诸多不足。为此，我们应该完善相关立法，从而使存款保险公司在处理问题银行时有章可循。
3.加强最后贷款人制度建设。《中国人民银行法》明确地规定中国人民银行为维护金融稳定、化解金融风险，有权行使最后贷款人职能。成功的存款保险制度还需要完善的最后贷款人制度与之配套，以帮助消除或抑制纯粹的银行恐慌，避免金融系统崩溃。新修订的上述规定还过于原则和抽象，需要进一步明确中国人民银行行使最后贷款人职能的条件，应明确规定符合哪些条件的银行才能申请最后贷款人贷款，在提供贷款时应附加哪些要求，如交存合理的法定准备金、良好充分的抵押财产和适度的贷款利率或贴现率，采取适当的纠正行动处理本身的流动资金问题，以及限时还款等。对那些因过度风险经营而资不抵债的银行，不仅不提供最后贷款人贷款，而且应尽快予以关闭，以防问题的进一步恶化和存款保险机构的更大损失［6］。
4.完善存款准备金制度。存款保险制度的建立，势必强制要求存款机构交纳存款保险费，加重存款机构的负担。如果现行的法定存款准备金交纳比例不变，将会像提高法定存款准备金率一样，产生收紧金融机构流动性、收缩货币政策的结果。因此，在存款保险制度建立后，中央银行要求的法定存款准备金交纳比例应当相应调减。
四、结论
目前，我国金融改革已经进入一个新的阶段，存款保险制度的设立就显得非常必要。结合存款保险理论，我们认为，我国建立存款保险时机已经成熟，并应该建立独立的存款保险机构，赋予其保险救助、迅速采取纠正行动的权利和接管破产银行和银行监管职能。关于存款保险银行的资格问题，可考虑由存款保险机构与政府协商一个可提供保险的存款类金融机构的最低条件，符合条件的要强制参加存款保险。要设计存款保险机构合理的融资来源，并建立一种金融危机准备基金。防范现行体制下实施存款保险制度可能引起的“道德风险”和“逆向选择”问题，并完善相关配套措施。
［参考文献］
［1］王自力.存款保险制度（一）［J］.中国金融，2006,（13）.
［2］钱小安.存款保险的道德风险、约束条件与制度设计［J］.金融研究，2004,（8）.
［3］朴明根.我国银行存款保险制度研究［J］.保险研究，2004,（10）
［4］吴庆.先确立审慎性监管再考虑存款保险［J］.中国发展观察，2007,（3）.
［5］马赞军.金融监管框架下的存款保险制度［J］.广东金融学院学报，2006,（5）.
［6］李孟刚.中国建立存款保险制度的路径选择与规制研究［J］.中国行政管理，2007,（10）.

Abstract：China′s financial reform has entered a new stage. It is very necessary to establish a deposit insurance system. Taking into account deposit insurance theories, this paper raised that in terms of deposit insurer′s membership, we can have deposit insurance organizations and government authority to negotiate a feasible minimum standard for savings type of financial institutions to be insured. And it is mandatory for those who meet this standard to participate in deposit insurance. We should also design a rational financing source for deposit insurance institutions, and establish a financial crisis provisional fund. We should guard against possible “moral risks” and “adverse selection” that may be triggered off by the implementation of deposit insurance system, and enhance supporting measures.
Key words：deposit insurance; theory; application
［编辑：王一心］