保险业双重角色下的政府责任

    摘要：我国正处于一个经济与社会大变革的时代，变革将带来更大的不确定性，而保险与社会保障制度的引入和完善就是顺理成章且必不可少的。保险业的正面角色是“风险管理者”，但另一方面，也会在某种程度上扮演“风险制造者”的负面角色。因此；在保险业的发展过程中政府应履行一定的职责。

　　关键词：风险管理者，风险制造者，政府责任

　　一、保险业的双重角色特征

　　一般来说，风险管理有多种手段，但众所周知，保险是对风险进行管理的最有效的手段之一，它在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。这是因为：一方面保险将未来的“不确定性”所可能产生的严重后果限制在可预见的范围内，并“锁定”这种损失，由此在很大程度上将结果的“不确定性”变得“确定”，使人们可以在比较成本与收益的基础上进行合理的决策，并从事各种生产、经营活动；另一方面，它将人们个体的力量整合成了一支集体的力量，使得人们应付灾难的能力呈几何级数增长。因此，保险在现实中能够完美地扮演风险管理者的正面角色。

　　但是，在有些的情况下，如果某些方面处理不好，它也可能制造新的风险，扮演风险制造者的负面角色。例如，在保险市场出现系统性震荡或危机的情况下，与原先没有覆盖广泛的保险制度的状态相比，建立这样的制度后发生严重问题将带来可怕的“乘数破坏效应”。这是因为：一方面人们在灾难发生之时，把保险作为托付希望的一种特别的制度安排，如果他所依赖的这个体系发生危机，希望破灭的打击将是非常残酷的，它对公众心理和社会和谐的破坏力将是巨大的；从另一方面来说，保险公司可以说是一个风险聚集单位，如果一旦发生问题，后果必然非常严重，有可能造成资金链的断裂，把风险传递到其它金融市场，从而造成整个宏观经济的剧烈波动。

　　通过以上分析，我们可以看出，虽然保险业是一个专业的风险管理者，但它也可能会制造风险，扮演风险制造者的角色。后者虽然不是它的本义，但在现实中，它们可能制造风险的这一负面效应却是我们无法也不应回避的。由此引出了一个严肃话题：在保险业双重角色下政府的责任是什么?

　　二、保险业作为风险管理者角色下的政府责任

　　当保险与社会保障处于健康发展时期，在社会经济运行过程中扮演着风险管理者的角色时，政府应该从外部发展环境人手，对保险业进行扶持和引导，从而保证其有效的运行。

　　1.实行积极的资金支持政策。我国保险业发展的历史还很短，特别是与发达国家相比，如英国的保险业已经有三百多年的历史，美国有二百多年，日本有一百多年，我国严格来说只有二十多年。因此，我国保险业的发展和社会保障体系的完善离不开政府的支持，尤其是资金层面上的政策支持。具体包括以下三个方面：

　　一是财政政策的支持。由于我国的老龄人口基数大、比例高、增速快，以及我国的社会保障制度起步晚、历史欠账多和覆盖面低等特点，导致了我国的社会保障不仅没有积累，相反还存在着巨大的资金缺口。因此需要中央的财政进行拨款，以充实社会保障基金。但是从这两年的实际情况来看，财政拨款的年度之间的差异数很大，同时缺乏稳定性。所以政府在安排财政支出时，应兼顾眼前利益和长远利益，调整财政支出结构，抓住财政收入较快增长、超收较多的大好时机，采取按财政预算或超收部分的一定比例固定拨款的方式，以实现社保基金的快速稳定增长。/////

　　二是税收政策的支持。政府要认真研究和完善对保险营销人员的征税制度，减轻其税负，这样可以不断壮大营销队伍，同时缓解社会就业压力；对于一些关系国计民生的保险产品，例如，企业年金保险、健康保险等，可以借鉴国外的经验，给予优惠的税收政策，以此作为鼓励商业保险参与社会保障事务的重要手段。

　　三是融资渠道上的政策支持。政府要鼓励和培育有实力、重诚信的保险公司通过资本市场进行直接融资。这样，一方面可以快速充实保险公司的资本金，提高保险偿付能力；另一方面，可以通过资本市场这个公共信息平台，来加强对保险公司经营效率的激励和约束，降低保险公司在运营过程中存在的保险人与被保险人、保险公司的股东和经理层之间的信息不对称问题。

　　2.多层次、多渠道加大保险宣传力度。西方保险界有句名言：保险是靠宣传卖出去的，而不是消费者主动购买的。由此可见，保险宣传工作的重要性。但是，当前我国保险宣传的力度不够、宣传的对象范围狭窄、宣传的形式和内容单调以及社会媒体对保险的过多负面宣传，这些都与政府没有有效地介入保险的宣传有关。

　　因此，政府应加强对保险宣传工作的组织管理，引导社会媒体从正面加大对保险的宣传，调动保监会(包括其派出机构)、保险行业协会及保险公司三方面的力量。具体可以从以下两方面加以建设：一是由于保险知识的普及和民众保险意识的提高是我国整个保险市场的一个重要的基础工程，所以，保监会与保险行业协会应主要负责保险基础知识的普及和全民保险意识的提高，并且由保监会领导、保险行业协会具体实施；二是保监会应制定出保险宣传工作的总目标及相应的总规划，保险行业协会与保险公司亦应根据保监会制定的总目标、总规划制定切实可行的具体计划，以确保保险宣传工作有条不紊地进行。这样，在政府领导下，通过保监会、保险行业协会和保险公司三方的分工协作，将使一般性宣传与重点宣传、广度宣传与深度宣传、基础知识宣传与应用知识宣传有机地结合起来，使人们直观地认识或感觉到参加保险的真正好处，才能真正启动人们的保险意识。

    3.加强信用体系建设，提高全社会的诚信水平。保险产品是一种以承诺性为特征的商品，因此诚信建设对于保险业的发展显得尤为重要。在当前，既要提高企业诚信，避免保险公司及保险代理人、保险经纪人隐瞒与保险合同有关的重要情况，误导甚至恶意欺骗消费者；也要提高公众诚信，避免投保前和出险后不履行如实告知义务，甚至制造各种保险欺诈、骗赔事件。为此，政府要加快全社会信用体系建设，加强信用信息持有机构的合作与配合，建立起社会化的社会信用信息共享机制，保障守信者的合法权益，提高失信成本和处罚力度，形成全社会良好的社会风气和信用环境。

　　三、保险业作为风险制造者角色.下的政府责任

　　在以财政为主导的计划经济时期中，国家承担相当大的保险和社会保障责任，现在这些责任转化成为高度分散的社会的市场性能，这个变化带来的利益摩擦和隐含的制度要求是相当尖锐的。因此，需要政府转变其职能，从过去由政府承担大部分风险到现在政府应该通过加强制度建设和监管运作来防范和监控保险市场的风险。/////

    1.加强制度建设，树立起制度的权威性。一个良好的制度环境对现阶段保险功能的发挥有着重要的促进作用，同时也是防范和化解保险市场风险的必然要求。安排经济制度来解决我国的保险与社会保障中存在的风险问题，一定要树立制度的权威性，而制度的权威性在很大意义上要靠法律。这样，加强立法对于改善国社会保障状况是具有重要意义的。可以说，社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性，这——强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证。例如，当前我国存在社会保障制度覆盖面窄和社会保障基金征缴率低等问题，究其原因，关键在于很多的非农就业人口、新增劳动力没有纳入社会保障的范围。因此，政府的重要职责就是尽快实行强制性的，但是灵活的、可携带的个人账户式社会保障制度，以使尽可能多的非农就业人口、新增劳动力进入社会保障机制，包括对更多的人进行强制性缴费；同时，理顺和规范现有法律、法规，特别是加快制定一部统一的《社会保障法》，依法推进社会保障制度的完善。

　　而对于我国的商业保险来说，保险公司治理结构的不完善所可能产生的经营风险，资本市场快速发展、金融衍生产品日益增多所导致保险公司的市场投资风险，使得商业保险面临着巨大的风险，虽然我国已于1995年颁布了《保险法》，但该法律还存在着很多不足，需要政府进一步修订。

　　2.实行有效的监管运作模式。那么，是否只要政府建立起完备的法律制度，就能有效地防范和化解保险业中的风险呢?其实，任何法律都是不完备的。因为社会在不断发展变化，而法律存在相对稳定性，立法者无法预料所有将来会发生的事，更不可能将其准确无误地描述出来；相反，监管者可以主动执法，在损害行为发生前采取措施予以制止，灵活有效地弥补法律本身的不完备性。因此，在法律不完备的情况下，引入监管者是一种可行的制度安排，而且保险业更需要政府的监管是由于保险业的内在属性所决定的，即保险业的负债性、保障性和广泛性、保险合同的特殊性以及保险技术的复杂性。因此，针对保险业有可能充当风险制造者这一角色，以及保险法规在制定过程中存在的内在不完备性，政府加强对保险业的监管是必要的。

　　现阶段政府应该探索符合经济发展水平和现有体制环境的监管模式，针对保险业所具有的负债性、保障性和广泛性的特点，应建立以偿付能力监管为核心的监管模式；针对保险合同的特殊性和保险技术的复杂性，应建立起专业化监管、法制化监管、技术型监管相结合，外部监管、内部监管相结合的监管模式。同时，还应积极推进保监办与人民银行、银监局、证监办的协作，共同规范和发展金融市场，推进金融保险产品的创新，拓宽金融保险产品的销售渠道，打击金融违法犯罪的行为，防范和降低金融系统性风险。

　　四、结论

　　综上所述，保险业是现代金融业的重要组成部分，在国民经济和社会和谐发展中具有十分重要的地位。一方面保险业的正面角色是风险管理者，政府应从资金支持、媒体宣传和信用体系建设加以引导和扶持；但是另一方面，保险业也会扮演风险制造者的负面角色，这时需要政府从制度建设和监管运作两方面加以防范和监控。因此，在保险业双重角色下，一定要重视保险业的风险控制问题，以保险业的稳健来保障整个经济社会的和谐稳定和可持续发展。