我国商业保险公司参与新型农村合作医疗问题研究
   
    摘要：目前，我国保险公司广泛参与新型农村合作医疗，保险公司发挥在精算技术、网络服务、风险管理等方面的优势，降低了成本，使政府减轻了压力。本文从理论和实施层面对保险公司承办“新农合”的合理性进行分析，并对其发展过程中仍有待完善的政策和制度建设等问题进行探讨。
　　关键词：农村合作医疗；保险公司；制度建设

　　实行新型农村合作医疗制度，是党中央着力解决“三农”问题，打造和谐社会的重大战略举措，该项制度的发展和完善将对保障农民健康，提高农村卫生发展水平发挥重要作用。但在政府部门直接主导运作下的“新农合”制度，推行过程中也暴露出一系列问题，其中尤以农保管理资金投入不足、运行成本高；医疗保险专业人员匮乏、医疗风险控制能力薄弱等问题日显突出。本文探讨将商业保险公司引入到政府承担责任的新型合作医疗工作中，利用保险公司和保险机制进行农民医疗保障的探索，创建我国农村合作医疗的新模式。
　　
　　一、我国新型农村合作医疗制度建设的难点
　　
　　1．资金筹集量少，保障水平低。当前合作医疗有限的政府投入及较低的农民收入和迅速增长的医疗需求之间存在较大差距，少量的农民缴费和昂贵的医疗费用及较高的发病率使“保大病”目标在很多地方实际上难以实现，一些地方合作医疗封顶线很低，难以保障农民发生大病时的医疗需求。

　　2．管理成本高，县(市)级财政压力大。在地方卫生部门主管的新型合作医疗中，管理费用一般要占到总经费的10％以上。中央政府为防止地方政府因为财政困难挤占合作医疗资金，规定合作医疗的管理费用不能从合作医疗资金中提取。这样一来，合作医疗制度运行的维持费用就必须从同级卫生经费和财政中予以支付。受农村税费制度改革的影响，县乡基层政府的财政收入下降，合作医疗管理列入县级财政支出，使县级财政压力进一步增大，尤其对财政困难的贫困县。为筹集合作医疗资金，部分乡镇甚至挖东墙补西墙，使新型农村合作医疗可持续发展面临隐患。

　　3．缺少专业技术与管理资源，管理能力较为薄弱。农村医疗保险的建设是一个科学的系统工程，从医疗服务基础数据的搜集分析、保障范围和给付标准的设计、到费率的厘定等都需要专业的保险知识和精算技术，这些专业技术资源是政府机构和地方卫生管理部门所不具备的。此外，农村医疗保险的管理涉及到参保人身份认证、赔案理算、赔付结报、定点医院管理等环节，这些环节需要通过信息管理系统进行处理。这也是新型农村合作医疗管理部门难以胜任的。从目前的试点地区看，一些地方合作医疗基金没有严格实行“钱账分离”的基金管理结算办法，经办机构管账又管钱，直接进行账目审核和现金结算，基金安全存在潜在风险。一些试点地区制定的试点方案不够科学、合理，出现基金沉淀过多；而有些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理，使得住院医疗补偿基金沉淀或者超支；有些则在费用报销上限制较多，手续程序繁杂，而由于具体操作的合作医疗资金又不多，农民享受的报销范围和幅度都不大，对于患大病，所报销的费用根本无济于事，无形中挫伤了部分农民群众的积极性。
　　
　　二、我国商业保险公司参与新型农村合作医疗的实践探索
　　
　　目前，我国有6家保险公司参与了新农合试点工作，它们是中国人寿、中国太平洋人寿、中国平安人寿、泰康人寿、新华人寿和中华联合保险公司。在诸多公司的实践中，“江阴模式”和“新乡模式”引起关注。江苏江阴新型农村合作医疗由国家、集体、个人三方筹资，镇政府负责征缴保费，市医疗保险领导小组负责业务管理，商业保险公司商业化运作，卫生行政部门行使监督管理职能。又如，河南省新乡市是我国第一个实行新型农村合作医疗的地级市，2004年确立“政府组织引导，保险公司承办业务，定点医疗机构提供医疗服务，当地合作医疗办公室监督管理”的运作模式。保险公司不承担经营风险，主要提供日常管理服务，收取相应的管理费。 /////

　　商业保险公司经办新型农村合作医疗的时间不长，收到很好效果：一是提高了保障水平。目前，江阴农民参加新型合作医疗的大病补偿最高可达6万元，医疗费报销比例也从开始时的14％提高到目前的30％。从2006年开始，参保人不仅可以报销部分住院费用，在各镇社区卫生院门诊就诊所发生的医药费也可以按比例报销。二是降低了管理成本。江阴市政府财政部门经过测算认为，如果由政府直接办理基金结算和支付业务，每年的管理成本需要800万元。如今政府只需为农村医保管理中心提供不到400万元，用于人员开支和办公费用的财政支出节省了一半。新乡市农村合作医疗移交中国人寿新乡市分公司后，全市从事这项工作的财政供养人员从544人减少到50人，运营费用从1038万元减少到300万元以下。加上政府支付给人寿保险公司管理费用(为保险费的百分之一，100万元)，政府支付的管理费总额大体为400万元，节约至少600万元左右。三是提高了服务质量。保险公司在县(市、区)建立新农合业务管理中心，在定点医疗机构设立服务窗口，聘用医保专管员或驻院代表，建立电脑信息技术平台，形成“以定点医院为基础、以医保专管员为依托、以信息技术为手段”的审核报销管理体系。医保专管员通过服务窗口和业务管理中心之间的电脑联网，将参合农民的有关报销信息传送到业务管理中心，经专业人员审核后，及时完成报销支付。农民领取补助的时间由原来的10—20天缩短到目前的不超过30分钟。四是保证了资金安全。新型合作医疗按照全国一律的管理模式，以县为单位，由县政府集决策、经办、管理、监督多重角色于一身，不仅仅直接管理发生困难，更难的是由县政府直接管理基金，公共权力不受制约，难免发生基金挪用、滞留等问题。而保险公司则有一套按规定收到资金当天上递、支付资金定额补差的管理制度，即保障资金存放安全又保证了资金使用快捷。如，在河南新乡，中国人寿新乡分公司市县两级公司在农行开设了9个专项账户，用于新农合资金的收支结算。政府将新农合基金划拨到保险公司专项账户，实现新农合基金和政府其他资金的有效隔离；新乡分公司再将资金上划到总公司，总公司按照收支两条线统一管理，利用“网上银行”系统进行资金上缴和下拨，实现远程监控和实时到账。
　　
　　三、商业保险参与是化解“新农合”制度困境的必选之策
 
　　一般认为，保险公司经营的险种属于私人保险范畴，在我国被称之为商业保险。它与社会保险属于本质特征完全不同两种制度。商业保险以盈利为目的，社会保险以保护遭受社会风险的人群，尤其是贫困群体为目的。商业保险以市场方式运作，社会保险由政府直接经办和管理。问题是，在当今的社会发展背景下，我们如何认识和

    理解社会保险和私人保险的关系，包括社会保险机构与保险公司的关系，是并列对立性的还是相互联系、相互补充的鼓励性关系。
　　新型农村合作医疗是在政府主导和管理下，享受各级政府补贴的农民大病医疗保险，属于社会保障和社会保险而非私人保险，按照以往的经验，凡社会保险都由政府和直接隶属政府的事业机构承办，保险公司能否经办和如何经办这类保险是一个全新的课题。“江阴模式”和“新乡模式”的实验，开创了商业保险公司经办社会保险的新制度形式。

    从世界范围看，鉴于经济全球化、失业率增加、人口老龄化导致非生产性人口比例上升等原因，全球的社会保障制度均出现了财政困难。在此背景下，如何有效地利用民间保障制度来化解社会保障的危机成为各国关注的焦点。一些发达国家从80年代开始，纷纷进行社会保障制度改革，总的趋势体现为三个转变。一是从政府统包和单一的社会保障，转变到多层次的社会保障；二是从政府垄断运作，转变到运用市场机制、加强宏观调控、鼓励和支持商业保险公司竞争经营；三是从政府是社会保障的提供者，转变成为社会保障制度的规范者和监督者。在美国，社会医疗保险的覆盖率很低，绝大多数人口都被民间保险制度所覆盖。1989年，韩国实现在政府管理下的强制性全民健康保险，其中商业保险计划覆盖了全国90％的人口，政府只为购买不起商业保险的穷人(约占人口的10％)提供免费健康保险，同时也为特定人群购买商业保险提供一定补贴。通过这种公私并举的方式，韩国全民健康保险的实现并没有对宏观经济发展增加任何重大负担，也没有明显损害特定行业发展或给小型企业带来显著的负面影响。从韩国经验看，商业健康保险计划在建立强制性全民健康保险中发挥了重要作用，说明政府在为国民建立健康保险努力中并不一定要排除社会力量和市场机制。/////

　　就我国新型合作医疗制度而言，政府应当在管理方面发挥主导作用，并继续为农民参合提供补贴，但具体组织、运营过程并不一定完全由政府操办。这其中的原因是由于设置新的政府管理机构不但额外增加地方政府财政负担，特别是使税费改革后十分困难的县市财政雪上加霜，而且工作人员能力和软硬件设施等也很难在短期内达到工作要求，造成管理效率过低，成本过高。此外，政府身兼监管者和操作者的双重身份，很难避免基金被套取、挪用、截留的可能性及权力寻租行为的发生。与此相对应，商业保险公司在保险业务方面拥有较丰富的经验和资源。多年来，商业保险公司在医疗产品开发与推广、核保、理赔及医疗行为规范，管控等风险管理手段和方法上，已积累了大量经验，通过引入商业医疗保险的专业经验，合理设计保障内容，科学测算费率，可降低农保业务的经营风险。对商业保险经营主体而言，积极参与“新农合”制度建设，可将服务网络进一步延伸至农村地区，为培养潜在的客户群，促进商业保险业务发展奠定基础。显而易见，商业医疗保险经营主体与政府管理部门的合作，不仅互惠双赢，而且潜力巨大，我国应出台政策规范各方行为，实现参合农民、政府部门和商业保险公司三方的共赢。
　　
　　四、有待完善的政策和制度建设问题
　　
　　1．制度设计问题。保险公司受政府部门委托承办新型农村合作医疗保险，保险公司只负责具体业务，包括资金存储、业务管理和按规定发放补助。收缴和补助的方案都由政府决策，政府自负盈亏，卫生部门负责监督。保险公司按基金的一定比例提取管理费。这是目前绝大多数保险公司参与新型农村合作医疗地区所采用的方式。这种方式虽然可避免保险公司为追求商业利益而降低农民的医疗保障水平，但也存在着一些缺陷，不能发挥保险公司在精算技术，风险控制方面的优势。从新乡的试验看，由于不是保险公司直接经办，无法调整方案设计上的明显缺陷，导致资金沉淀过多；另外，保险公司对医疗机构的管控能力偏弱，病人可到所有的医院住院，保险公司无法利用定点医院的选择机制控制费用，且无法制衡医院以药养医、医疗行为不规范等体制性、机制性问题。当保险公司要求医院履行规定时，卫生部门常常替医院说话。为此，建议民政部门组织专题小组，联合商业寿险公司和卫生部门，系统研究农村合作医疗基金托管给保险公司，实行管办分开的政策险方案，规范各方的权责利益范围，使保险公司的自由经营活动不受影响。/////
 
　　2．合作医疗主管部门支持不力。目前的农村合作医疗是一种政府主导型，由卫生部门主管，合作医疗管理机构由政府组织建立，其管理和运作成本完全由政府支付。由于试点地区合作医疗基金沉淀较多，卫生部门可获得一定的管理费用，所以大多数地区倾向自保，卫生部门不希望商业保险公司涉及此项业务，故不支持商业保险公司参与合作医疗，甚至认为商业保险公司以利益最大化为目标，不可能管理好农民的合作医疗基金。实行商业化运作的部分地区，合作医疗主管部门与保险公司协商的管理费用相对不足，影响保险公司参与的积极性和持续性。“新农合”作为涉及数亿农民利益的国家农村医疗保障体系，是需要很强政策支持的庞大系统工程，目前，保险公司在“新农合”中的地位尚未完全明确，有待政策层面的明确支持。

　　3．政府对保险公司的政策支持问题。商业保险公司开办社会保障性业务，承担着一部分与社会稳定有关的社会保险职能，风险大、成本高、经营困难，政府对保险公司的社会保障性业务应给予政策上的支持。从国际经验看，鼓励商业健康保险的发展措施很多：一是把部分法定医疗保险费用支付业务委托保险公司管理；二是对鼓励发展的健康保险业务免征营业税和所得税，甚至给予一定的财政补贴；三是对购买商业健康保险的单位在一定限额允许税前列入成本，对个人则免缴其健康保险部分的个人所得税等。目前新型农村合作医疗的商业化运作缺乏政策法规的基础保证，政府基金也不能保证及时足额到位，给商业化运作带来经营隐患，商业化运作也没有税收优惠政策。商业医疗保险特别是在农村开展商业医疗保险应是一项长期的工作。现阶段，国家仅对短期(保险期不超过一年)医疗保险免征营业税。国家应鼓励保险公司更积极地介入农村医疗保险市场，在一定时期免征介入农村医疗保险市场的保险公司的所得税。为配合城镇职工社会基本医疗保险，政府鼓励企业建立由保险公司经营的补充医疗保险，不超过工资4％的补充医疗保险费用开支可以计入成本，在税前列支。农民如能按相应比例采用冲减农税的办法或其它办法，让农民也同样能享受到类似城市人的待遇，也不是完全不可行的。

　  4．农村医疗保险市场的风险控制问题。医疗保险一直面临着市场潜力巨大和风险控制薄弱的矛盾。医疗保险发展的风险环境非常复杂，在目前第三方支付(投保人为第一方，医院为第二方，保险公司作为付费的第三方)的模式下，保险公司没有与医疗服务提供者形成利益共同体，医生与患者、医院与保险公司之间存在高度信息不对称，使保险公司对医疗费用风险难以有效地控制，由于医疗费用的急剧膨胀导致了健康理赔的成本上升，使保险公司的资产受到严重损失。如，近年来，北京市市场份额最大的几家保险公司所承担的补充医疗保险业务的赔付率居高不下，已成为各保险公司经营补充医疗保险业务的“重灾区”。基于经营中的风险，部分国内保险公司调整健康医疗保险经营策略，收缩战线或准备从健康险领域撤出。保险公司进入农村医疗保险市场，除面临上述风险外，还面临着农村医疗资源严重不足，乡镇卫生院设备陈旧，医务人员素质不高，药品市场混乱，使保险公司对进入农村医疗保险市场顾虑重重。因此，探索在保险公司和医院之间建立起风险共担，利益共享的合作机制，是农村医疗保险可持续发展的保证。