部分积累养老保险财务机制探析

    养老保险模式的有效运转，在很大程度上取决于财务机制的选择与实施的有效性。进入80年代以来，西方发达国家以及包括中国在内的大多数发展中国家面临的养老保险制度危机实质上都是财务机制上的危机。因而，养老保险制度改革的核心内容之一，即是重新评价、比较和选择有效的财务机制。部分积累制作为一种较为理想的财务机制，正在受到愈来愈广泛的关注，逐步成为各个国家养老保险制度改革中财务模式的首要选择。但是，对部分积累制的理论内涵、部分积累制实施的客观条件，我国还没有一个共同的、明确的理解。本文通过分析养老保险制度的模式，结合对养老保险不同财务机制的利弊分析，提出作者的一些观点和看法。

　　一、对我国部分积累制财务机制的利弊分析

　　1992年我国对城镇职工的养老保险制度进行了全面改革，建立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度，在养老保险财务运转上力求做到“以支定收，略有节余，留有部分积累”，即部分积累的财务机制，以期既不过分加重目前企业和国家的负担，又适当减轻未来人口老龄化的压力。以上海市为例，新型的部分积累财务机制大致包括以下内容：

　　1、实行个人缴费。

　　参加基本养老保险的职工，按本人工资的3%缴纳养老保险费，以后随经济发展和工资增长，逐步提高个人缴费的比例，最高达到8%，占个人帐户保险费的50%；个体工商户及其帮工、自由职业者等非工薪收入者，个人缴费为工资的8%，单位（业主）缴费的10%，除2%进入社会统筹基金外，其余都进入个人帐户。

　　2、单位缴费

　　单位缴纳养老保险费，以同期本单位职工人缴费工资之和的20%按月缴纳。

　　3、建立个人帐户。

　　每个职工都有一个终生不变的养老保险帐户，记入个人帐户的养老金包括：（1）职工按个人缴费工资3%缴纳的养老保险费；（2）按职工个人缴费工资8%从单位缴纳的养老保险费中划入的部分；（3）按本市职工上年月平均工资5%从单位缴纳的养老保险费中划入的部分。这一比例将会随职工缴费比例的上升而最终降为零。

　　4、建立基本养老保险社会统筹基金。

　　单位缴纳的基金养老费记入职工个人帐户后的余额部分，即为基本养老保险社会统筹基金。/////

　　由此不难看出，这种改革的着眼点在于，一是让职工负担部分保险费，以减轻企业部分负担和增加个人责任感；二是建立职工个人退休金帐户，并将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以期解决现收现付制度与人口老龄化的矛盾。问题在于，这种筹资模式是否能达到适当积累的目的。

　　按照设想，新制度下社会统筹基金的用途有三项：一是补偿旧制度下政府社会保险的债务，即代际转移支付；二是用于新制度下同代人之间的再分配，以体现新制度的公平性；三是用作新旧制度下退休金水平的调整基金。然而，从统筹基金的收缴来源看，在职职工工资5%的统筹基金与业已存在的退休金之间就已存在着巨大缺口。如1993年，新社会保障制度的全部统筹基金假设全部收齐，也只是当年退休金的1/4。又如，1996年陕西省共收缴养老保险资金13.94亿元，统筹资金不足1亿元，而陕西省当年支付养老金的数额为12.30亿元。社会统筹基金尚且不能完成规定给它的基本的任务，就更不用谈实现其它的功能了。由于统筹基金不能完成补偿退休职工的退休金的任务，在职职工个人帐户上的基金就被直接用于发放退休金了，在仍然收不抵支的情况下，由于我们的费率收缴原则为“以支定收，略有节余”，因而费率被一再提高，使得企业和个人的负担成了一个无底洞。有些老工业基地企业的养老负担已达工资总额的26%，甚至更高。

　　由于统筹基金与旧制度的债务之间存在着巨大差异，于是现收的记入个人帐户的资金就被用作退休金支出去了，新建立起来的制度实质上是一个现收现付的制度，基金只是帐面上的基金。因此，笔者认为，我国目前的养老保险制度改革并没有改变我国养老保险制度财务机制的现收现付的性质，它既没有减轻企业的负担，也没有、也不可能为人口老龄化作很充分的准备。从上面的分析可以看出，我国实施的部分积累财务机制在实际运用中，弊大于利。

　　二、部分积累制理论探析

　　从我国养老保险资金筹集模式以及社会统筹基金和个人帐户基金的用途看，我们不难看出，我国部分积累制的财务机制实际上包括两方面的内容，（1）在原有现收现付机制的基础上，确定一个阶段稳定、定期调整的资金筹集比例，使之能够在满足当年保险金支付需要的前提是：有一定数额的结余作为积累；（2）在社会保险总体计划中，根据不同的保障目标，并行存在以基金制为基础的个人退休基金帐户和现收现付制。即，一方面对劳动合同制工人的养老保险实行完全的基金积累；另一方面，对已退休的和尚未达到基本退休收入保障水平的保障群体，通过现收现付以实现收入的再分配。但从上面的分析可以看出，这一模式在实际运用过程中，存在着诸多矛盾与不足。长期运行下去，还会对经济产生许多负面影响。那么，我们应当如何去准确地理解部分积累财务机制的理论内涵。

　　笔者认为，养老保险财务机制的建立总是和养老保险的目标模式有着密切联系的，同时也是建立在原有财务机制的基础之上的。对于部分积累制财务机制的研究，我们应当将其纳入养老保险制度的整体目标模式，结合原有财务机制的特征及优缺点，通盘考虑。

　　现收现付制是指通过以支定收，使养老保险收入与支出在年度内大体平衡的财务机制，现收现付制的优点在于（1）可保证保险金给付的及时性；（2）有助于实行保险金随物价或收入波动而调整的指数调节机制，从而有助于处置通货膨胀风险，保障退休金的实际货币人价值；（3）通过收入调节与再分配，在一定程度上有助于体现养老保险的共济性和福利性。它的缺点在于，由于完全没有储蓄积累，因而在人口老龄化的背景下，生产性人口与退休人口的比重严重失调，抚养系数增大，使得现收现付制的收支平衡已难以实现并使其面临严重的财务困境。/////

　　基金积累制是根据以后可能和必然发生的养老问题所需的资金需要，预先提取并进行储存积累，在实际需要支出时再行支付的一种“量入为出”的理财方式。基金积累制有助于在人口老龄化的背景下，通过预提积累保险基金将劳动者本人劳动阶段的部分收入转化为退休时期的养老保险金，并通过基金的积累增值，为劳动者提供较为可靠的退休收入保障。但基金积累制的缺点在于：（1）防御通货膨胀的能力较弱，基金贬值严重，风险性大；（2）缺乏社会互助性，不能照顾某些社会成员；（3）由现收现付制向基金积累制转化的难度大，积累负担过重；（4）积累制对金融市场的规范程度要求很高，这是许多发展中国家难以做到的。

    正是由于现收现付制和基金积累制财务机制都有着各自显著的优越性和难以克服的缺陷，因此有人主张将二者结合起来，构建一种新型的财务机制，既可将两种财务机制的优势充分发挥出来，又能尽量避免两者的缺点。正是在这一思路下，我国提出了部分积累的概念。理想的部分积累制应当是现收现付制和基金积累财务机制的有机结合。

　　近年来，多层次养老保险的理论和实践在我国养老保险改革中受到愈来愈多的关注。而在国际上，多层次养老保险的理论也受到了普遍重视，被认为是为解决发达国家和众多发展中国家面临的日益严重的养老保险问题而提出的颇具战略意义的政策思路。目前国际上通行的规范的多层次养老保险的目标模式分为三层。第一层次是政府举办的基本养老保险，由政府和社会保险机构举办，强制执行，属于社会保险范畴，构成最低养老保障的社会安全网，替代率为社会平均工资的25%。第二层次是企业的义务性补充养老保险，采用个人帐户储存积累筹资模式。政府鼓励、企业自行决策建立，或通过立法强制实施。基金营运管理进入市场化，由劳资双方代表组成基金会、理事会，通过招投标的形式委托商业性保险、信托、投资金融机构营运管理基金。国家给予税收等各项政策的优惠。它强调与就业相关联和提供补充退休收入保障，作为国家基本养老保险计划的补充，发挥重要作用。这一层次的替代率约在50—60%之间。第三层次是个人储蓄性养老保险计划，由商业保险公司举办，个人自愿投保，旨在适当提高老年生活的质量。

　　可以看出，在养老保险的目标模式中，第一层次的养老保险由政府或公共机构举办，属于社会保险范畴。笔者认为，这一层次的养老保险应由国家根据当年养老保险支出的需要筹措资金，“量出为入”，“收支定收”，即采取现收现付的财务机制。这样做的好处在于，一方面，将现收现付财务机制下保证保险金给付的及时性、有助于实行指数调节机制、体现社会公平等优越性完全体现出来，另一方面，由于这一层次的养老保障水平维持在职工工资水平的25%，从而可以避免现收现付制下收支不平衡的财务困境。而且，由国家筹措发放工资水平25%的养老金，还可以使参加保险的职工体会到国家制度的优越性，提高缴纳保险基金的积极性。第二层次的养老保险属于商业保险范畴，是职工养老保险的主体，可采用基金积累的财务机制，由企业和职工共同缴纳资金，建立职工个人帐户。这一层次的养老保险，采取以企业为单位组建基金理事会，基金营运管理由各基金会委托商业性保险、信托、投资金融机构进行，因而可以分散资金流量，提高防御通货膨胀的能力，将完全积累模式下存在的风险性降至最低，有利于抵御和渡过老龄化高峰期的支付困难。而且，以企业为单位为职工预提积累保险基金，既可为职工提供较为可靠的退休收入保障，也可减轻政府的社会保障负担，有利于市场经济体制的建立和发展，保障社会稳定。第三层次的养老保险可采取自愿原则，由个人向商业保险机构投保，为将来养老储蓄资金。/////

　　笔者认为，这种根据养老保险制度模式下不同层次保障水平的任务和性质，分别以企业和国家为保障主体，根据不同的保障目标和保障水平，并行存在以基金制为基础的个人退休基金帐户和现收现付制的财务机制，应是部分积累制财务机制的理想模式。

　　三、比较与借鉴

　　我国养老保险制度改革的积极意义在于平衡了企业间退休费用负担畸轻畸重的矛盾，有利于新老企业在同一起跑线上参与公平市场竞争，为企业转换经营机制创造宽松的外部环境。建立社会统筹，则更好地体现了社会主义的优越性，使得寿命长的和收入低的职工的老年生活得到保障。但就解决未来人口老龄化危机，预筹积累养老金方面，则存在着严重不足。在实际运用中，我国养老保险财务机制仍然没有摆脱现收现付框架的束缚。改革后的养老保险制度虽然建立了个人帐户基金，但“以支定收，略有节余”的收缴原则为各地在确定费率时开了一扇具有弹性的门，使得各地在确定费率时考虑更多的仍然是当年财务收支的平衡，以求不过分增加政府和企业的负担。这样，新建立起业的制度实质上还是一个现收现付的制度，基金只是帐面上的基金。

　　但我国直接向部分积累财务机制的目标模式过渡，条件还不成熟。这是由于我国近期目标的第一层次的基本养老保险仍然过于庞大，费率负担和替代率都比较高，实际上相当于国外第一和第二层次的养老保险，这样留给企业补充养老保险和个人补充性养老保险的空间就很小，因而很难摆脱计划经济体制留下的国家和企业包得过多以及行政方式管理基金等弊病，阻碍了企业和职工建立个人帐户储存积累养老金的积极性，也不能利用市场机制实现基金的有效增值，从而达到减轻费率负担和增加保障水平的根本目的，同时也抑制了我国保险市场和资金市场的发展。而将历史沿袭下来的基金养老保险高替代率，从目前的85%调整到25%，则需要一个长期过渡的时间和平滑过渡的措施，是短期内难以解决的。另一方面，我国金融市场的现状也不可能使我国全面建立基金会形式的企业补充养老保险。

　　虽然直接实施国际上通行的三层次养老保险制度模式以及相应的财务机制，困难重重，但它毕竟为我国的养老保险制度改革指明了方向。我国养老保险制度改革所采取的每一步措施，都应当是有利于向这一目标模式转化的。因此，我们应当积累探索财务机制目标模式的运行机制，找出差距，采取步骤，逐步向目标模式转化。

　　首先，在目标模式中，政府承担了第一层次的养老保障任务，保证这一层次的资金筹集。我国在实践中往往以保险金成本列支、税收优惠、资金不足时给予补助等形式承担一部分费用，常常无法使个人体会到国家所尽的责任。在我国的养老保险模式中，政府应提供基本养老金的一定比例或一个绝对数额。

　　其次，在目标模式中，企业补充性养老保险在多层次养老保险制度模式中占据重要位置。这种由企业自行建立补充养老保险基金会，基金会理事由雇主和雇员同等代表组成，基金会以法人组织形式独立于企业，基金资产与企业资产严格分开，基金法人在遵循基金安全性、效益性和流动性统一的原则下，委托养老金管理公司、信托公司、投资公司等金融中介机构分别担任基金管理人、保管人和投资人，按照约定对基金资产行使基金管理和投资营运管理的补充养老保险模式，一方面可以稳定资本市场和金融市场，促使金融制度的早日成熟。另一方面，对现代企业制度的建设也起着巨大的推动作用。如果养老基金能够成为公司的主要持股机构，那么就可以降低目前企业过高的负债比例，增加公司发展的稳定力量，提高法人持股的比重，从而推进现代企业制度的建设。但从我国金融体制改革的进程看，资本市场的发育还需经过一个长时期的过程。因而，要想在短期内全面建立起企业补充养老保险是很困难的。一个可供考虑的方案是，可以结合目前我国大中型国有企业产权重组，股份制转换，同步实施。可以在国有大中型企业中，选择少数几个经济基础雄厚，发展潜力巨大的企业，要求这些企业在转换过程中，必须建立起补充养老基金会法人组织，作为股份制改组的条件之一，为我国的养老保险制度建立试点，获取经验，然后创造条件在全国推广。

    再次，我国的养老保险制度改革本身是有利于目标模式过渡的，只是由于社会统筹资金和个人帐户基金被挪用于发放退休金，因而使得这一模式的积极作用被大大抑制了。因而，我国养老保险制度改革的一项当务之急，是尽快偿还原有制度下的债务。国家应该承认这笔债务，然后可以采用发放债券，或出售国有企业、土地等国有资产的做法，偿还社会保障债务。政府承认并承担原有债务，也可以配合我国国有企业债务重组，股份转换，同步进行。这样做，既有助于推动国有企业改革的顺利进行，还可以解决我国目前养老保险制度改革进展缓慢，不能取得实质性实破的难题，从而尽快建立起与国际惯例接轨的、新型的养老保险制度。