澳大利亚养老保障体制及其特点

    国务院发展研究中心养老保障体制赴澳大利亚考察团 丁宁宁

　　由澳大利亚政府设立的养老金制度创立于1909年。其主要目的是为低收入的老年人（男性65岁以上，女性60岁以上）提供生活帮助。能否领取政府养老金与个人过去的工作记录无关，条件是澳大利亚公民，并要接受严格的收入和财产状况调查。政府养老金的支付标准较低，相当于在职男性公民平均工资水平的20—25%，略高于该国的贫困线。但随着澳大利亚经济发展水平的提高，养老金以外的各种社会福利措施逐渐增多。政府养老金及各种社会福利开支均来源于当年的财政收入，没有其他的资金渠道。

　　对多数澳大利亚人来说，这样的保障标准显然是偏低的。但是澳大利亚一直没有实行西方多数国家采取的、标准较高的公共养老金计划。当然，也不是没有过这样的想法。在1913～1938年间，曾经有过三次推行“社会保险”的努力；1938年甚至通过了这方面的立法，但因二次大战的到来而搁浅。不过早在澳大利亚联邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇员和银行职员中就实行一种职业年金计划。1915年，政府开始对职业年金计划实行税务减让，1936年进一步放宽了税务减让的条件。但直到80年代中期，职业年金计划依然局限于政府及公营部门，私营部门只有30%左右实现了类似的安排。

　　 1983年新一届工党政府上台后，运用自己特殊的政治智慧，主持工会联合会和顾主联盟的谈判，终于在1986年达成了“第二阶段协议”(Accord MarkⅡ)。其主要内容是：将今后几年顾主因通货膨胀因素付给雇员补偿的一半（1992年以前是工资的3%），以职业年金的形式存入雇员的个人帐户，即所谓“职业年金生产率贡献计划”，逐步建立起政府养老金以外的“第二层次”养老保险——职业年金制度。在此之后，职业年金计划迅速扩大到所有私营部门，1999年的社会覆盖面达到92%。/////

　　这一改革在实施中并非一帆风顺。职业年金制度得以确立的一个重要因素，是工党从1983年到1996年的连续执政。1991年，澳大利亚工业法庭根据澳大利亚工业关系委员会的要求，拒绝了工会联合会实行下一阶段生产率贡献计划的要求。工党政府不得不通过立法（Superannuation Guarantee）程序，保证了该计划的继续实施。1996年，雇主以雇员名义存入职业年金个人帐户的资金比例增加到个人工资的6%，2002年将达到 “职业年金生产率贡献计划”的目标值9%。

　　改革后的澳大利亚养老保障体制由三个“层次”组成，很接近世界银行推荐的“三支柱”模式。第一层次即由财政出钱，“低水平、广覆盖”的政府养老金；第二层次是1986年以后逐渐完善起来的、以个人帐户为基础的强制储蓄型职业年金；第三层次是自愿性质的企业补充职业年金和其他私人储蓄及财产（投资）

　　第一层次（政府养老金）的替代率大约是20—25%。第二层次（职业年金）在贡献率达到目标值9%的时候，替代率大约是40%。这样，即使没有任何私人储蓄或其他收入（第三层次），澳大利亚人退休后也能得到相当于社会平均工资60—65%的养老金，加上老年人享有的各种社会福利待遇，可以维持一种有尊严的生活。

　　和世界上大多数国家一样，澳大利亚同样面临人口老龄化的问题。1986年，澳大利亚是7个在职人员养活一个退休人员，目前这个比例已经下降到 6∶1，2020年将下降到3∶1。如果不建立其他的资金渠道，政府将面临困难的选择：或者大幅度提高税率，或者降低养老金发放标准。职业年金制度的确立，大大缓和了这方面的矛盾。

　　当然，随着人们预期寿命的延长和出生率的降低，澳大利亚目前这种由政府、雇主和个人分担责任的养老保障体制还需进一步改进。考虑到女性预期寿命高于男性，澳大利亚政府已采取措施，将女性退休年龄逐步延长到65岁（2014年）。目前这种三层次的养老保障体制，还处于改进、完善的过程之中。

　　 (一)澳大利亚养老保障体制的第一个特点是第一层次的“济贫”性质

　　首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127,750澳元，单身无住宅者219,250澳元；夫妇有住宅者181,500 澳元，夫妇无住宅者273,000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年 9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。/////

　　其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%。这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford 1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。

　　第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

　　 (二)澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担

　　在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定的。究竟什么是“生产率贡献”？在理论上很难说清楚。“职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党——澳大利亚工党，才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划，并说服工人将已经争得，但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其分光吃尽。

　　一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人帐户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉，今后如果要进一步扩大第二层次的作用，就势必要提高职业年金的贡献率，雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行，而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯，不少人的钱在退休前就已经花光，退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此，一般工人就更难说了。因此，在将职业年金制度推广到所有工薪阶层（外来移民没有取得正式身份，处于打零工状态时，职业年金制度还难以覆盖他们）的时候，就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取，同时在税务安排上（原来的税务安排有利于一次性支取）也进行了相应的改进。/////

　　 (三)澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度

　　在实行养老保险的多数国家中，个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构，以及哪一种投资组合方面，个人有充分的自主权。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10,000家信托基金（此外还有200,000家小生意业主的职业年金基金会）来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的帐户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。

　　信托人制度起源于英国，随着现代信用制度的发展，目前在欧洲已经不那么时兴了。澳大利亚的现代信用制度，包括银行、保险、证券、信托投资等，应当说都很发达；不通过信托人，将个人帐户直接委托给保险公司或其他金融机构来管理和运作，从理论上应当说没有太大困难。因此，信托人制度的存在只能归结于习惯或传统。现在大多数信托人开始为基金成员提供投资方案选择，让成员自己做最后的投资决定，但多数澳大利亚人还是没有什么兴趣，宁可依赖信托人。古老的信托人制度为什么在这块新大陆上经久不衰，以至在职业年金制度中扮演了这样一个重要的角色，还需要进一步的了解和研究。

　　信托人不仅管理法定交费率的职业年金，也管理那些雇主雇员自愿交费的补充年金；通常还为基金成员的死亡和伤残投保，保费由成员自己承担。这样在遇到意外事故时，基金成员可以得到一个合理的补偿。在讨论中，澳大利亚养老信托基金专家凯文·凯西，对我们批评养老信托基金数量过多、规模过小的回答是：近年来这些基金确实有合并的趋势。针对我们对信托人制度的诚信和效率的怀疑，他说：澳大利亚在法律上规定，当信托基金因信托人犯罪遭受损失时，政府将通过对所有信托基金征收一种特别税来加以弥补。幸运的是，这种情况10多年来还未出现过一次。信托基金运行的所有费用在基金回报中一般小于2个百分点，而基金回报至少高于储蓄利率2个百分点，收益是比较有保证的。

　　 (四)澳大利亚养老保障体制的第四个特点是严格的审计和监管/////

　　虽然澳大利亚的人口只有1800万，但是由于国土面积很大，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府不是自己来承担这件麻烦事，而是将这个工作委托给一个非营利机构（NPO）“中联”(Centrelink)。这个机构的成员通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，营运经费完全由政府承担。它的任务不仅仅是调查政府养老金申请人的情况，而是收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人是否有资格，以及应当享受社会福利保障待遇的种类和级别。在西方，收入和财产属于个人隐私，税务机构也无权公布纳税人的收入和财产状况。但是，如果要申请政府提供的社会福利保障待遇，就必须公开个人或家庭的收入和财产状况，并接受公众的监督。中联的工作效率不仅取决于成员的责任心，而且依靠先进的计算机网络来保证。

　　尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《职业年金行业监督法》（Superannuation Industry Supervision law），并于1994年7月1日开始执行。这个法对信托人和养老（职业年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法（Trust law）、职业年金保证法（Superannuation Guarantee law）、税法(Taxation law)及社会保障法(Social Security law)一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。

　　对职业年金制度的监管起重要作用的政府机构有三个：澳大利亚谨慎管理当局（Australian Prudential Regulation Authority）、澳大利亚证券和投资委员会（Australian Securities and Investments Commission）、澳大利亚税务局（Australian Taxation Office）。谨慎管理当局负责对养老信托基金、各种金融机构和信托人的谨慎监管，要求信托人提供年度报告，对养老信托基金定期审计；监督法定运作标准的执行以确保基金的持续生存能力。证券和投资委员会负责监管投资活动，要求投资经理为委托人（养老信托基金）提供可靠的收益；同时负责发放销售和咨询中介的执照，监督委托人保护及处理法律方面的投诉。税务局负责税法的实施，对雇主进行审计，监督他们按规定交纳职业年金贡献额。监管机构之间，以及监管机构和养老基金行业代表，例如澳大利亚职业年金基金协会（ASFA）之间，都保持着密切的联系。这样不仅有利于法规的顺利执行，而且可以降低政策实施的成本。