一、英国社会保障的规模和结构

    1975年，英国的社会保障开支总计为89.18亿英镑，占GDP的9.6％，占公共支出20％，占消费者支出的14.1％。1997-1998财政年度社会保障总支出达到941.13亿英镑，全国平均每人每年大约可得到2000英镑的各种社会保障津贴。20多年的时间里，英国政府用于社会保障的开支增长了10倍以上，成为名副其实的福利大国。

    英国社会保障制度不仅规模大，而且结构庞杂，从支付内容看，大致可分为六个类别，这六个类别分别是：对老年人的保障如养老金和圣诞礼金等；对长期疾病、残疾和无能力者的保障如疾病照料、战争年金、法定疾病补贴等；对短期疾病的保障如法定疾病支付等；对家庭的保障如儿童津贴、单亲补贴、住房津贴等；对失业人员的保障如失业救助等；对特殊社会成员的津贴如寡妇给付金、战争寡妇年金、儿童特别饶让、工伤死亡补助等，支付项目多达几十个。

    从近20余年英国社会保障制度发展看，规模增长10倍以上，项目增加快，表明社会保障刚性特点明显，准上不准下，易上不易下。尽管英国的社会保障制度在50-60年代、70年代、80年代和90年代分别进行了多次改革，但往往是越改陷得越深，形式改，受益程度和受益范围不能改。

    在70年代中叶，英国社会保障支出尚不足90亿英镑，但10年之后，到了1983-1984年度，社会保障总支出已经达到353.32亿英镑，此间10年随着经济的高速增长，社会保障也出现了高速增长期。又10年后，1993-1994年度更进一步增长为824.17亿英镑，再翻一番。1997-1998年度继续增加到941.13亿英镑，逐步迈向千亿英镑。

    从社会保障的主体部分社会保险基金的收支看，随着保障程度提高和保障范围扩大，基金收支业已出现赤字。

    二、英国社会保障体系及特点

    英国社会保障体系的划分。英国社会保障的具体内容和品种很多，按照其性质可以分为三大子系，即由社会保险、社会救助和专项津贴三个子体系构成其社会保障的框架。

    1．社会保险。

    社会保险也称贡献给付（Contributory benefits）是英国社会保障体系的基本组成部分，其实质是社会按统一原则将分散在个人手中的资金，按照法规集中管理，在法规规定的需要时通过社会保障部门予以支付的一种方式。社会保险具有“返还性”。其中的主要部分退休金实行个人账户，与个人缴费水平挂钩，配偶具有继承权。

    在英国，每个劳动者包括雇佣劳动者和自谋职业者都要向社会保障部门缴纳社会保险费，称之为“国民保险捐”（National Insurance Contributions，NICs），其中雇佣劳动必须由劳资双方共同承担缴费责任。劳动者在缴纳了国民保险捐、承担了必要的社会义务之后，就相应具有了享受社会保障某些品种的权力。社会保障部门对已经缴纳了国民保险捐的居民支付的社会保障项目，就被称为社会保险项目。社会保险主要由养老保险、失业保险和疾病保险三大块组成。

    社会保险的主要支付项目有：退休金、失业保险金、疾病补贴和寡妇给付。

    社会保险项目虽然不多，但其支付的金额在整个社会保障支付中占有重要地位，其支付的主要特点是：是否支付以及支付多少，不受受益人现有收入状况或经济状况的约束，而是与受益人的交纳水平（养老）或现实需要（疾病和失业）相联系。

    社会保险的主要收入来源是国民保险捐，国民保险捐分为四类五项。其中，一类分为两项，分别由员工和雇主缴纳；二类是自谋职业者（非雇佣劳动）按工资水平缴纳；三类属于自愿捐，任何人都可以缴纳；四类是自谋职业者按盈利水平的缴纳。

    2．社会救助。

    社会救助也称收入限定性补助（Means tested benefit），是对那些工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助。因而是对低收入的一种补偿，所以，限定性补助不管受补助人是否曾缴纳了或缴纳了多少国民保险捐，其目的在于保证人们的基本生活水平。

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    社会救助的主要项目有：基本收入维持（Income　Support）、负所得税（Tax Credit）、住房补助（Housing Benefit）和社会基金（Social Fund）。其中社会基金建立于1988年，它包括两个类型，其一是补助金和慰问金，称之为社会关怀补助（Community Care Grants），主要用于产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金。其二是贷款，又分为预算贷款和危机贷款，贷款免息，本金则在借款人以后可能得到的各项给付和津贴中扣除。

    3．专项津贴。

    专项津贴又称偶发性津贴（Contingent　Benefit），专项津贴的核发不考虑受益人是否缴纳过国民保险捐，即与国民保险捐无关，也不看受益人的收入水平和经济状况如何，而是决定于受益人是否符合专项津贴所规定的项目内容。与社会救济相比，救济当然以收入水平和经济状况为标准，专项津贴却为达到特定的社会目标如保护儿童和扶助残疾人等，有些类似于社会优待。

    专项津贴的项目较多，主要有：儿童津贴、残疾人津贴、疾病照顾津贴、工伤津贴、法定产妇津贴和法定疾病津贴等。

    英国社会保障制度具有以下三个基本特点：

    1．体系完整覆盖面广，与福利制度相联系。英国的社会保障涉及人民生活的方方面面，形成保险、救助和津贴三个大类。除此之外，尚有许多具体内容表现在实物如贫困家庭子女就学午餐，或某些间接性财政补贴如儿童、青少年和老年人乘坐公共交通的免费或低价优惠，或以健康和教育的方式提供给广大人民如免费医疗和免费教育等。总体上看，英国社会保障与社会福利制度密切相关，与教育、医疗和收入分配制度密切相关。

    2．分类合理，体现不同功能。就社会保障本身看，三类分工明确：社会保险与社会成员的就业联在一起，其受益与其缴费完成情况结合，未缴费者无权享受，缴费多者多享受，体现了权利与义务的对等关系；社会救助属社会的无条件帮助，直接与受益人的收入水平联系，而与保险缴费无关，救助完全体现了人类道德要求，也是人权保障的具体内容；专项津贴应当属于社会关爱范畴，是国民对于特殊人民的优待，体现了社会的精神文明。

    3．财政负担繁重，福利刚性明显。如同欧洲其他国家特别是北欧国家，英国的社会保障和社会福利也给政府财政背上了沉重的包袱，1997年政府用于社会保证性支出占GDP尽管已经比前几年有所下降，但仍达到26.5％，1996年社会保障占财政支出32％（不包括教育和健康服务）。

    三、国民保险捐和养老金

    国民保险捐（NICs）和养老金毫无疑问是英国社会保险制度的核心，体现在NICs是社会保险基金的收入来源，养老金是社会保险的主要支付用途，国民保险捐还体现了英国社会保障制度在处理公平与效率问题上的原则和基本保障水平等等。

    国民保险捐（NICs）是社会保障部门收入的主要来源，体现着社会保障制度的一个方面，用国民保险捐支付的社会保障金约占社会保障总支出的3/4，其余1/4由政府税收承担，可见，国民保险捐的重要作用非同一般。

    国民保险捐分为四个系列，即：雇佣劳动双方（雇员和雇主）缴纳的国民保险捐（系列1）；非雇佣劳动者缴纳的基本国民保险捐（系列2）和与其利润水平相关的盈利国民保险捐（系列4）；非就业人员自愿缴纳的国民保险捐（系列3）。

    系列1是同时对雇员和雇主按工薪收入一定比例课征的国民保险捐。因此，系列1分成两个部分。第一部分是雇员或员工缴纳的社会保险捐。所有16岁以上退休年龄以下有工资收入，并且工资收入超过底限标准（LEL）的员工，均须缴纳国民保险捐。其中，收入在底限工资与上限工资（UEL）之间者缴纳10％或8.2％；收入低于底限工资者缴纳2％，收入超过上限工资部分边际费率为0％；已婚妇女可享受优惠费率3.85％；第二部分是雇主或企业缴纳的社会保险捐，雇主缴纳的费率为12.2％，但与员工的缴纳不同，员工在上限收入以上部分实际上不再缴纳，但雇主在上限收入以上部分尚需继续缴纳。

    非雇佣劳动者缴纳的系列2国民保险捐目前为每周6.55英镑，同时年利润在7530英镑与26000英镑之间者，还需按6％的比例缴纳系列4的国民保险捐。

    系列3的国民保险捐实行自愿缴纳的办法，每周缴纳6.54英镑。

    国民保险捐缴纳及其缴纳水平基本上决定于缴纳者的收入水平。从总的精神看，工资收入的底限和上限是一个重要指标，缴费的主要对象基本上位于“两限”之间，低于底限和高于上限者均有“优惠”政策，显然，这一做法是明显区别于税收量力负担政策的。

    养老金也称年金是社会保障制度的另一方面的表现，是国民保险给付的一种具体、也是主要形式。英国养老金由四个部分组成。

    1．基本年金（Basic Pension）。

    基本年金是养老金的主要组成部分，其享受金额较低，用于保证退休者的基本生活所需。同时，基本年金也可以视享受人及其家庭的实际情况有所调整，所以，每个退休者享有的基本年金数额也有差异。基本年金被称为第一层次（First Tier）的养老金。

    增加因素：基本年金的享受人因为需要赡养伴侣（限一人），或需抚养孩子（可以是多人，按每一人计算），或延期退休者。从养老金制度所规定的各项增加因素看，对基本年金的适当增加是由于退休者实际生活的需要，或者是退休者客观上需要赡养伴侣和抚养孩子，或者是因为退休者因工作时间延长、缴纳的国民保险捐数额多、贡献大，而且工作时间延长后其支取养老金的时间必然相对减少，由此比一般人适当增加养老金数额显然是合理的。

    减少因素：工作期间未缴足国民保险捐；对所赡养伴侣在工作期间未缴足国民保险捐的，则相应扣减增加部分。减少因素的规定显然可见，基本年金也不是铁定的，养老金存在一个权利与义务的对等问题，凡是在工作期间未能很好履行缴费义务者，在退休以后要相应扣减其基本年金，甚至对原先的无工作配偶的增加因素，也要因为本人的“贡献缺陷”，而受到一定程度的“牵连”，增加额也要相应扣减。所以，减少因素进一步体现了养老金并非“上帝恩赐的馅饼”，而是自己在工作期间积累的结果。

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    2．工薪年金（Earning-Related Pension）。

    工薪年金来自于国家工薪年金计划（State Earning-Related Pension Scheme），以下简称SERPS。

    SERPS是一个独立的体系，建立于1976年，其获得与基本年金无关，根据申请人在工作期间缴纳的国民保险捐数额而定，也可因延期退休而增加其数额，进一步体现贡献精神。1978年4月社会保障管理部门曾发布了一个SERPS的享受范围，如果申请人在整个缴费期间均不属于SERPS范围，则SERPS为零。如果申请人按合同在某一时期不属于SERPS范围，其他时期则属于该范围，他或她在退休时可得到的SERPS予以相应扣减。妇女只有以自己的缴费为基数时，才能作为基本年金已婚妇女养老金或按其自己的基本年金标准率的附加条款得到SERPS。工作期间缴费少，又要求以丈夫缴费为基数的已婚妇女，无权得到SERPS。少缴费但至少在部分工作期间按标准率交纳了国民保险捐，同时以自己缴费为基础的妇女，可以部分得到SERPS。鳏寡则可享有其原配偶应得的全部SERPS。

    SERPS作为独立的养老金计划，不属于社会保险，而是国家保障的一部分，只提供给按合同制雇佣的员工，在英国被称为第二层次（Second Tier）的养老金。国家养老金的支付水平很低，低于基本生活保证的社会救济。1977年，国家年金相当于男性平均工资的20％，而20年之后的今天只相当于男性平均工资的15％左右。

    3．无缴费退休年金（Non-Contributions Pension）。

    无缴费退休年金，以前也称老年人年金。年满80和80以上的老年人，工作期间未缴足国民保险捐但全额享受基本年金者，也可相应享受此项年金，享受水平为基本年金水平的60％，若与其他给付发生重叠时相应扣减。无缴费养老金实际上是对工作期间未能很好履行缴费义务者，当其年龄达到高龄时给予的一种变通解决办法，因而其性质上与基本年金的社会保险存在一定的差异。

    4．年龄附加（Age Addition）。

    80和80岁以上老人，每周还可以得到按1991年标准计算的25％的附加年金。如果夫妇双方均符合年龄附加条件，可得到双方年龄附加金。本条款的内容体现了社会对80岁以上老人的特殊关怀。

    现行的养老金制度是在1976年国家工薪年金计划的基础上，经过不断调整逐步形成的。除上述养老金成为基本组成部分外，尚有私人养老金作为养老金体系的补充。私人养老金通常也有三个部分：一是对非合同制员工由于国家不提供SERPS，所以该缺口由企业自行弥补，称为职业年金；二是企业自行为员工提供的补充养老金，也被称为职业年金；三是个人通过投保商业保险取得的养老金。

    英国现行养老金体系

    由图可见，英国养老保险业已形成：以国家基本养老金为基础，以国家工薪年金或企业职业年金为加强，以企业自愿补充养老金和个人自愿补充养老金为辅助，三个层面相互交融的基本框架体系。

    四、英国社会保障制度的效果

    英国社会保障制度建立早，体系完整，以贝弗里奇报告为标志的社会保障建设为世人留下了重要贡献。时隔半个多世纪，英国社会保障制度逐步在社会保险之中融入了社会救助和某些福利的色彩，这一方面使得社会成员的基本生活有了更加确切的保障，另一方面，也逐步背上了福利包袱，面临只能进不能退，有工作最好、没工作也无所谓，不改革不行、改革也难的两难境地，福利“大锅饭”明显。

    1．社会保障功能分析。

    首先从英国社会保障制度承担的功能进行分析，其社会保障的三个基本组成部分——社会保险、社会救助和专项津贴主要具有工资收入再分配、基本收入保证和弥补额外成本的功能。大致上，社会保险和主要专项津贴的主要功能是进行收入重组，以保障社会成员在不同时期的收入均衡需要；社会救助的主要功能在于保证基本收入，为那些由于各种原因基本生活缺乏保证者提供必要的物资生活来源；部分专项津贴也属于弥补额外成本的性质。（见下表）

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    英国社会保障主要项目功能分工

    社会保障各项内容的上述分工是合理的，当然，功能划分只是相对的和基本的，事实上各项内容的功能具有交叉。无论如何，社会保障的各个项目相互配合，从整体功能上达到了英国社会保障制度的目标。

    其次将英国社会保障支付划分为一般性支付即与工薪收入无关和与工薪收入相关支付两大类，视其经济效应，表现出各有利弊。总体上，与收入相关支付对减轻贫困、达到社会保障本质目的较为有利，但对工作积极性的负面作用较大，为调查收入所花费的成本也较高。而一般性支付在减轻贫困方面的效应不确定，如儿童津贴与家庭收入无关，穷人家庭有儿童津贴，富人家庭也有儿童津贴，但同时对工作积极性的影响也较小，管理成本低。由此也说明，社会保障各项内容具有互补性。

    2．社会保障受益分析。

    建立如此庞大的社会保障制度，花费如此巨大的资金，以期达到社会安全目的，使人民安居乐业。那么，究竟谁在该项制度中受益最大?这是社会保障制度效果所必须予以关注的。

    英国社会保障支付项目从80年代初到90年代末已经发生了结构的变化，80年代社会保障资金的重要用途是养老，约占去将近一半，90年代末期减少为约1/3，保障的重点转向收入支持或类似于收入支持的住房补贴。换言之，近20年来，社会保障的中心由退休人员转向了收入水平较低的穷人。目前，可以说是养老和穷人受益各占1/3。

    养老金比重下降是由两方面的原因造成的，其一是近20年来养老水平提高幅度小，其二是退休人员的数量增长较为缓慢。目前从退休人员的收入状况看，大约1/3退休人员的收入达到纳税水平，1/3处于介于贫困线上下，另1/3居于两者之间。

    从社会保障对贫困家庭保障支付比重不断提高看，实际上，对贫困家庭增强支付力度是欧洲各国社会保障制度发展的值得注意的趋势之一，英国的情况证明了这个趋势。80年代末期，英国大约有将近一半的家庭可以获得社会保障的支持，这种情况与欧洲其他国家相类似。目前，英国家庭受到社会保障各种支付利益的比例已经达到四分之三以上。

    3．社会保障贡献分析。

    高水平的社会保障制度需要强有力的资金来源支持，失去可靠的资金来源，社会保障就会面临“无米之炊”，特别是社会保障带有福利刚性特征，可上而不可下，筹资就显得更加重要。

　　筹资除方式选择上是采取税收形式还是采取缴费形式，是以立法强制还是自愿储存，虽然也有很大的影响，或者说也是该国社会保障制度性质的具体表现，但无论如何，筹资上最重要的仍然是两点，其一是筹资数量，其二是向谁筹资。

    英国政府支出的1/3用于社会保障，1997年总量接近1000亿英镑，大约相当于英国每个居民每年得到2000英镑的社会保障支付，1997年全社会用于社会保证方面的总支出约占GDP26.6％，其数量相当惊人。

    从筹资来源看，政府在资金供应上发挥了“主渠道”作用，提供了将近1/2的资金（48％），企业“贡献”了1/4，个人缴纳了15％。这样一种资金来源结构与英国工资水平不高及税收负担较重的现实相吻合。其优点是职工就业期间的社会保障缴费负担较轻，形成对保障收付关系的理解是得多于缴，其缺点是整个税收负担较重，而纳税与社会保障享受之间缺乏直接的联系。

    相比之下，欧洲其他国家的情况各有差异，大致分为四种情况。其一是政府负担为主，企业负担次之，个人负担较轻，如除英国以外尚有西班牙和丹麦，笔者将其称之为“国家主导型”；其二是企业负担为主，个人和政府分担，如法国、意大利，可称之为“企业主导型”；其三是个人负担为主，辅以企业和政府资助如荷兰，相应称之为“个人主导型”；其四是政府、企业和个人“三驾马车”如德国，可算作“并列型”。

　　各种类型的选择，当然须与经济发展水平相适应，但即便经济发展水平相当，由于指导思想、历史继承等因素的影响，也会存在较大的区别。上述欧洲国家基本上同属发达国家，但在具体筹资来源的设计上仍存在较大差别也说明了这一点。