让一个辛勤工作了一辈子的人能够保证晚年的基本生活而不至于陷入贫苦，是一个社会文明进步和社会和谐发展水平的重要衡量标准，也是任何一个现代国家都不能回避的责任。在此意义上说，建立完善的养老保障制度对于一个国家的经济和社会发展至关重要。然而在人类社会发展进程已进入21世纪的今天，当我们把目光投向中国的社会养老保障制度时，不难发现：占中国人口总数近 60%的广大农村居民的养老问题被排斥在中国的社会保障体系之外，家庭养老依然是当前中国农村居民养老的主要方式。然而，农村这种养老方式，正在经受着来自多个方面的挑战和冲击，这一问题能否解决好，直接关系到广大农村居民的基本生活，关系到建设社会主义新农村以及构建和谐社会等目标的实现。

    一、中国农村老龄化发展的基本态势

    目前，中国农村老龄化的发展态势稳中有升。政策不变的条件下，今后增长幅度更加明显。从图1中可以看出，2000年中国农村65岁以上人口占总人口比重为7.35%，老年抚养比为11.6%。在随后4年中，农村65岁以上人口占总人口比重以及农村老年抚养比稳中有升，但幅度不大，两者均以平均每年0.3个百分点递增。2007年，全国农村65岁以上人口占总人口比重为10.97%，老年抚养比为13.94%，比2000年分别增长了3.62个百分点和3.04个百分点。农村老年人口平均每5年增长2.15个百分点，这一增长速度在世界上也属罕见。到2030年，中国的老年人口比例将与美国持平，达到24%，此后这一比例将超过美国。

    未来农村人口老龄化趋势除了与农村地区人口的出生率、死亡率、平均预期寿命等相关外，还有一个重要的影响因素——农村人口迁移，在这里我们根据1996年孟向京对农村人口年龄结构变化预测中的“高”方案来对未来中国农村老龄化趋势进行分析（见图1中虚线部分）。该方案预测2000年、2005年、2010年、2015年、2020年、2030年、2040年我国农村65岁以上人口所占比例分别为7.1%、7.8%、8.5%、10.2%、13.6%、21.1%、39.6%。按照此方案，到2040年，中国农村每100人当中就要有近40位65岁以上老人。不仅如此，如果我们对比2000-2005年实际的农村65岁以上老人所占比例，不难发现，即使该预测方案是最高方案，农村实际的老龄化程度都要比预测的更高，特别是2005年，实际比例接近预测方案中的2015年的数据。据此，中国农村每100人当中就要有近40位65岁以上老人的状况的到来至少要提前10年。

    二、农村家庭养老：弱化但不可少

    在中国从传统型社会向现代社会转型时期，尤其是从1979年以来中国经济从计划经济向市场经济进行深度变迁过程之中，家庭养老——中国农村居民所主要依赖的养老方式，正在经受着来自多个方面的挑战和冲击。

    （一）中国农村人口的老龄化迅速发展使得农村家庭面临的养老压力增大

    据联合国的统计标准，在一个国家或地区内，60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上的人口占总人口的7%，即称这个国家或地区进入了人口老龄化社会。2001年到2020年是中国社会快速老龄化阶段。到2004年底，中国60岁及以上老年人口已达1.43亿，占总人口的10.97%。到2020年，中国的老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。与此同时，中国农村的老龄化水平要高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。这一切都已表明，中国农村不仅已完全进入老龄化社会，而且老龄化程度还要高于城镇。

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    （二）中国农村家庭结构越来越趋于小型化和核心化，农村家庭的养老承载力削弱

    受国家长期实施计划生育政策的影响，农村家庭的子女逐步减少，这就意味着农村的子女在其成年后将要担负起4～6位老人的养老重任。这无论是在经济上，还是在精力上都是无法承受的。与此同时，中国农村的核心家庭比重逐渐增加，越来越多的年轻农村居民开始与老年父母分开生活。因此，能用于赡养老人的时间和精力也越来越少。家庭规模的小型化以及核心家庭的增多必然会导致“空巢”家庭数量的增加，而“空巢”家庭数量的增加必将对中国农村家庭的养老承受力造成重大冲击。

    （三）中国农村劳动力向城镇转移数量越来越多，农村家庭的养老支持力失衡

    自改革开放以来，特别是随着我国工业化和城市化的逐步推进，大量的农村劳动力不断地流向城镇。据统计，2004年我国农村外出务工的劳动力数量达到11823万人。虽然农村劳动力向城镇转移可能在一定程度上为农村家庭养老提供了更多的经济支持，并可在一定程度上缓解因家庭土地保障功能弱化而导致的经济窘境，但是由于长期的聚少离多而导致的“空巢家庭”增加以及代际关系的分化，农村老年人的生活照料以及精神上的安慰就失去了依托，在此情景下，更多的农村老年人的养老状况并没有得到好转，而是要面临着更多新的困境。

    （四）中国农村家庭伦理道德观念越来越淡薄，农村家庭养老的思想基础动摇

    传统的家庭养老方式是以传统社会的孝道和尊老文化作为重要保证的。尤其是在以儒家文化为主导的传统社会中，代际关系具有鲜明的以老为贵和尊老文化的特征。在这种文化背景下，老年人的生活保障是不成问题的，供养关系已经从经济行为上升到精神文化的境界。但是，随着市场经济的不断发展，广大农村青年传统的敬老、养老等家庭伦理道德观念受到了效益主义、拜金主义、个体主义以及消费主义等新的价值观念的挑战和冲击。潜移默化之中，传统的孝道以及尊老文化已经没有了根基。

    尽管中国经济社会转型给农村家庭养老带来了很大冲击，但不论是东部、中部还是西部地区，家庭在农村养老中仍扮演着重要角色，家庭养老仍然是目前中国农村最主要的养老方式，而且在一个可以预见的将来，家庭仍将会在农村养老保障体系中扮演重要角色。这是因为：（1）家庭养老具有较强的适应性。也就是说，经济社会转型给家庭养老带来冲击的同时，也提高了它的适应性。不管将来农村的社会保障体系多么完善，农村老年人的精神慰藉、生活照料、健康需求、心理调试等都离不开家庭；（2）经济社会转型并不必然导致家庭养老的消亡。相关研究表明：尽管在工业化和城市化过程中，家庭内代际之间的直接交往会减少，但是在经济增长过程中代际之间仍然可以长期交往，并因此会强化工业化过程中的家庭养老。从理论上讲，一方面，虽然社会转型固然冲淡了传统的尊老、敬老价值观念，改变了家庭成员间的居住方式，但它所带来的经济增长也提高了家庭养老的经济支持力；另一方面，家庭养老作为一种文化现象，经过几千年的发展，已经形成自己特有的系统。它既可以吸收社会转型所带来的诸多新变化，进而走向新的家庭养老，又因永恒的亲情责任而 继续保持家庭养老的优良传统。显然，这有利于满足老年人的照料需求和精神需求。从实践上说，即便是在社会保障体系比较健全的西方发达国家，家庭养老不仅没有消亡，近年来，也开始提倡养老保障回归家庭计划。因此，无论是现在还是在将来，我们都需要将家庭养老作为农村养老保障的基本载体，以充分发挥其在农村养老保障体系中的作用。

    三、社区——农村养老保障体系的重要依托

    （一）社区养老的优势与问题

    将社区作为农村养老保障的重要依托，是因为除了农村社区具有的自身优势外，还有如下原因：（1）农村养老需求大于供给为社区养老提供了空间。现阶段的中国农村家庭养老支持力呈弱化趋势，同时农村社会养老保险制度的推行也进展缓慢，因此，发展农村社区养老不单时机良好，也是一种必然；（2）社区养老有其深厚的文化基础。
 
   《礼记》中的“大道之行也，天下为公”、“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独者皆有所养”，以及《孟子》中的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等传统敬老观念已在农村深入人心，它与农村社区的“熟人文化”相融合，也使得老年人容易接受社区养老这一新形式。 根据笔者对719位农村老人的问卷调查，有58％的农村老年人表示愿意接受社区有偿照料服务；（3）社区养老与建立有限政府的要求相一致。随着市场经济的不断发展，我国政府已开始从全能政府向有限政府和有效政府转变。因此，对于 建立健全农村养老保障，政府既要大力支持，又不能大包大揽。从这一意义上讲，依托社区养老，建立健全农村养老保障，符合政府职能转变的要求。

    由于受税费改革的影响，农村社区养老支持网络受到了很大影响。根据国家民政部最低生活 保障司的数据，在全国570万符合五保供养条件的孤寡老人中，仍有42.4%的应保对象还未纳入五保供养体系当中来。这一点同我们的实地调查数据相符（天津市汉沽区五保对象应保未保率为52.4%；青海省大通五保对象的应保未保率为 32.2%）。这表明：在农村社区养老供给与需求之间还存在较大差距。

    （二）需求潜力

    在老年组织方面，在31.5％已有老年协会的农村社区中，有18.1%的老年人愿意并参加了老年人协会。相对于城市而言，这一比例略低。但是，由于68.5%的农村社区还未成立老年协会，因此还有许多想参加老年 协会的老年人没有办法参加。也就是说，农村老年人参加老年协会的需求还有很大潜力；在参与民事调解方面，根据“中国城乡老年人口一次性抽样调查”数据，41.9%的老年人愿意帮助其他老年人进行纠纷调解，比城市高出4.6个百分点；在对养老机构的需求方面，愿意入住的老年人比例为15.5%，比城市低5.3个百分点。其可能的原因是：（1）对传统家庭养老方式的眷恋；（2）不符合入住养老机构的条件；（3）无力承担养老机构所需费用。在其它养老设施方面，农村社区在老年活动室、老年大学、运动场地的拥有率方面较低，在未有的农村社区中，还会有一定比例的老年人需要并利用这些设施；在社区养老服务方面，农村社区的上门家务服务拥有率为4.2%，比城市社区低，上门家务服务需求率为17.5%，比城市高；农村社区护理服务拥有率为4.2%，需求率为20.5%，同上门家务服务一样，拥有率比城市低，需求率高；农村社区的上门看病服务的拥有率为65.1%，需求率为 38.6%，两者均比城市高；农村社区的聊天解闷服务的拥有率为16.3％，需求率为34.1%，同样，两者均高于城市。

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    （三）供给潜力

    在农村社区，有38.3％的老年人愿意帮助其它困难老年人，比城市社区要高出11.3个百分点；有38.3％的老年人愿意组织娱乐活动，比城市社区高出6.6个百分点。关于是否愿意参加别人组织的娱乐活动的回答，农村和城市老年人愿意的比例分别为56.2%和55.8％；农村社区中有53.1%的老年人愿意代表老年人反映困难情况，比城市社区高出2.3个百分点。关于是否愿意参与别人组织反映老年人的困难情况的回答，农村老年人的愿意比例与城市老年人比例接近，分别为56.2%和55.8%。

    农村社区养老的实质就是农村社区内各种养老资源的整合与运用，其核心是社区内居民的合作与参与，其目的是为了满足本社区内老年人的经济支持、生活照料以及精神慰藉等需求。在经济支持方面，农村社区可以通过政府财政再分配、集体经济的整合以及社区农户的出资等多元化筹集途径来加以解决；在生活照料方面，社区一方面可通过培训专业人员为养老机构中的老年人提供入住、照看、以及医疗等服务，为居家养老的老年人提供上门服务，另一方面，社区还可以积极鼓励并组织本社区的老年人之间开展互助；在精神慰藉方面，社区不仅可以通过开展多种形式的老年人喜爱的娱乐活动，对老人实施积极的心理关怀，还可以建立探视制度，鼓励在社区养老机构养老的老年人的子女定期或不定期地探视老人，从而使老人能在晚年得到更好的精神慰藉。此外，社区还可以过鼓励农民建立和加入各类志愿者组织、时间储备等以更好地为老年人提供服务或自我服务。

    由此可见，社区养老可以满足老年人的许多独特需求，同时也可以更大程度地缓解农村人口老龄化带来的巨大养老压力。 因此，社区养老是一种重要的农村养老制度安排，是理所应当成为农村养老保障体系的重要依托。

    四、政府——农村养老保障体系的最终责任主体

    历史与国际经验都表明，要构建农村养老保障体系，政府需要扮演重要角色。 而自改革开放以来中国农村养老保障的探索也给了我们启示：如果政府责任缺位，农村养老保障体系也难以建立和完善。但是，笔者还要进一步指出，在建立和完善农村养老保障体系过程中，必须明确政府在农村养老保障体系建设中的最终责任主体地位。

   （一）转型期的农村基本养老保障制度创新需要政府进行干预

    改革开放以来，中国的经济和社会都发生了巨大变化。在传统计划经济体制下形成的农村基本养老制度也由于农村市场经济的发展而渐失根基。因此，要顺应社会转型的趋势，为广大农村老年人的基本生活提供保障，就必须进行制度创新。根据诺斯的观点，政府实施的制度创新可能会产生极高的收益，因为政府可运用其强制性权利实现一个由任何自愿谈判都不能实现的方案。此外，根据制度经济学理论也可以知道，由政府命令、法律引入和实行引起的强制性制度变迁要比自下而上的诱致性制度变迁速度快，成本低，更有利于弥补制度的不足。有鉴于此，农村基本养老保障制度的创新需要政府运用其所掌握的强制力，利用法律和行政命令来加以推进。

   （二）农村基本养老保障的公共产品属性也决定了政府支持的必然性

    根据保罗•萨缪尔森的定义，公共产品是指具有非排他性、非竞争性的产品。对于农村养老保障而言，其公共产品属性主要源于其效用的不可分割性和供给的非排他性两个方面。（1）农村基本社会养老保障所带来的直接效用和间接效用都具有不可分割性。从直接效用来看，满足生存需要的基本养老保障具有维护社会安定的强大外部效应，一旦生产出来就会惠及全体社会成员。从间接效用来看，通过农村社会养老保障的有效供给，可以从根本上提高农业生产力和农民生活水平，缩小城乡差距，实现经济协调发展，构建和谐社会。农村社会养老保障带来的这种效用具有明显的外溢性特征和良好的社会收益，人人应该能够得到享受，而不是仅供少数人占有。鉴于公共产品具有明显的外部性，市场机制不愿或不能充分提供，因此，在农村基本养老保障制度建设中，政府既是力所能及，也责无旁贷；（2）农村养老保障还具有非排他性。这种非排他性主要体现于公平性特征。 福利经济学家认为，包括养老保障在内的社会保障制度是政府提供给全民的公共产品，全体国民都应当平等享受，而不论他们的社会状况和身份地位如何。我国宪法第45条也规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。现在农民被排斥在整个社会养老保障制度之外，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，是对农村劳动者的不公平待遇，也是政府在农村养老保障制度建设中的责任没有得到应有的体现。

   （三）农村养老保障的私人产品特征使政府责任具有有限性

    农村养老保障虽然也具有非竞争性和非排他性，但是并不完全。（1）在社会用于农村基本养老保障的资源一定的情况下，增加某个人的养老保障消费，就会减少其他人的消费，因此具有消费上的竞争性；（2）农村基本养老保障支出只要形成个人可支配性收入，便不受他人侵犯，因此消费上具有排他性的特点。农村养老保障消费的竞争性和排他性的特性不仅决定了农村养老保障带有私人产品的特征，同时还决定了政府责任的有限性。也就是说，如果随意扩大农村养老保障的范围，政府过多地以提供公共产品的方式介入到农村居民的生活和福利之中，不仅难以使农村养老保障的供给实现帕累托最优，甚至还会降低其福利效应。

    五、体系框架、时机与条件

   （一）新型农村养老保障体系

    新型农村养老保障体系框架如图2所示：

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   （二）具有有利的政策时机

    目前，实现城乡养老保险制度的衔接与转化不仅具有必要性，还具有有利的时机。党的十七大报告中多次强调和提出要以人为本， 统筹城乡经济协调发展，促进社会的和谐与稳定。在促进农村劳动力流动方面，党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。党的十六届三中全会指出：“要坚持以人为本……，改善农村富余劳动力转移就业的环境”；在保障农民工的合法权益方面，党的十六届三中全会也指出，要“加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”。2004年中央一号文件和2006年的中央一号文件先后明确提出，要“保障进城就业农民的合法权益”，进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制，逐步建立务工农民社会保障制度，探索建立适合务工农民特点的养老保险办法和与农村经济发展水平相适应的、与其它保障措施相配套的农村社会养老保险制度；在资金投入方面，2006年的中央一号文件也明确指出：“要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”。这一系列政策表明，按照城乡统筹的要求，积极探索城乡养老保险制度的衔接与转化机制，符合形势发展的需要，具有有利的政策时机。

   （三）具备必要的经济条件

    2008年，我国全年国内生产总值30万亿元（约合4.3万亿美元），排在世界第三位，人均GDP超过3000美元，我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。温家宝总理在2005年3月的十届全国人大三次会议上的政府工作报告中也提出，要“适应我国经济社会发展新阶段的要求，合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村的发展”。这表明，随着近年来我国经济快速增长和综合国力的提高，逐步改变城乡二元结构的条件日渐具备。另外，从西方发达国家建立农村社会养老保险制度的时间看，西方各国大都在工业化中期或工农自养阶段，而且人均GDP大都在2000美元（当年价格）以上，这表明，我国正处在建立农村社会养老保险体系的有利时机。

    2009年6月24日，温家宝主持召开国务院常务会议，决定自2009年起，启动“新型农村社会养老保险”试点。2009年在全国选择10%的县（市、区）试点新的农民社会养老计划。

    国务院常务会议提出，只要“年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险”的农村居民，均可参加“新农保”。据人保部有关人士透露，中央财政2009年拟安排30亿元，对东、中、西部的各试点省份，给予不同比例的补助。

   “新农保”在筹资上将实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”。具体而言，农民可自愿选择参保与否。 农民参保时，按照当地县市上一年度的农民人均纯收入的一定比例交费，村集体可给予补贴。而各级政府则给予参保者一定的补贴。

    在制度上，新农保将实行“社会统筹与个人账户相结合”。具体而言，农民个人交费部分，全部进入个人养老账户，参保者达到退休年龄后，可领取“个人账户养老金”；而各级政府的补贴，将为参保农民提供“基础养老金”。

    目前这一体系中的新农保与旧的相比，主要不同之处体现在两个方面，一方面就是试点县的所有的农民，男性60岁之后，女性55岁之后，就可以领保险金，这是一个概念，这个范围扩大了。另一方面，新政策是政府直接补贴，旧农保是国家政策扶持。

    从资金上讲，参照国内各种标准计算，补贴占国家财政收入的比重其实是很小的。并且我国刚刚推行，全国也只有10%县（市、区）试行“新农保”，实际上这个比重更低了，因为它要到2020年才会实现全国全面覆盖。笔者认为，在中国快速城市化和经济发展的背景下，这一进程可能会比计划时间更快。到了那时，中国农民全面享受由国家来发放的普惠式的养老金的这一事实，从中国农村建设角度上讲具有划时代的意义，从国际角度讲，这么一个大国人民享受财政养老，是史无前例的，会更加有效地促进中国的社会、城乡更加和谐与稳定，也增加了大家对于实现社会公平的信心和希望。

    全方位的农村养老体系正在建立，制度的探索与完善将是实践、政策和理论研究的重点。如何将这一大笔钱管好用好，如何将这一体系与现存的城市养老体制对接或平衡，将考量政府的政策能力和管理水平。