摘要：在向市场经济转轨过程中，如何确定适度保险管制程度、选择适度管制模式，是我国保险管制改革的主要内容之一。虽然理论界对放松保险管制和加强保险监管已经形成共识，但对如何界定管制的适度规模始终未有定论。确定我国保险管制的适度性，不仅关系到保险管制改革目标的设定，也影响到保险管制改革政策选择乃至保险市场的发展。

　　关键词：保险管制,管制政策,适度性,偿付能力

　　确定我国保险管制的适度性，不仅关系到保险管制改革目标的设定，也影响到保险管制改革政策选择乃至保险市场的发展。保险管制需要有一个适度的量的规模来保证保险市场发展和运行稳定，管制程度既不能过度，也不能不足。

　　一、适度的保险管制及其量化

　　目前，许多国家和地区保险管制的着重点是保险公司的偿付能力，这种管制的目的是为了防范保险公司的道德风险。同时，它还通过取消险种费率的严格限制等措施以保持并促进保险公司之间的竞争。这是因为，“对保险而言，设计一套限制很严的管制系统使几乎不可能清偿能力不足事情发生是可能的，但保障对很多消费者会很昂贵或买不到。因此，目标应该在于建立适度的诱因，以求有效率与安全的营运，并且在于制定维持保险人倒闭数量在可接受的范围。”十分明显，适度保险管制就是在激发保险公司竞争活力的效率性与维持该行业的偿付能力的稳定性之间寻求一种最优权衡。但问题的关键在于，如何对适度性进行精确的估算、判断其所属的层次，进而做出最优的权衡。因而对适度管制认识的根本在于量化。一个国家的保险管制程度控制在多大的量的基础上为最佳，这是一个到目前为止没有确定结论的问题。这是由于各国的政治制度、经济体制、自然环境和文化传统不同，政府的作用都不一样，因此保险管制模式也就不同。而且即使是一个国家，在不同的发展阶段和经济发展水平不同的地区，对保险管制程度也有不同的要求。但我们以往对保险管制程度的讨论恰恰割裂了保险管制变迁与经济发展的关系，从而忽视了保险业不同发展阶段对保险管制规模的决定性作用。事实上，任何一个国家保险管制程度都是随着经济发展动态变化的。

　　迄今为止，我国保险体系的安全和稳定一直是管制的核心，政府管制的所有努力都是围绕着如何保证保险体系的健全这一中心任务实施的。但随着经济环境的变化，特别是在混业经营、产品创新和全球化趋势的推动下，原来的管制障碍在消除。一个明显的例子是费率管制，它在创造稳定性方面起到了积极作用，但在放松管制背景下，对费率的管制却越来越成为保险公司追逐效率和竞争机会的障碍。这种低效的稳定带来的却是保险公司经营的失败——真正的不稳定。由此可见，稳定性、效率性两者之间既有统一性的一面，也有矛盾性的一面，有时还会形成彼此之间的替代关系。因此，对于管制者来说，重要的也是最困难的是把握这两者之间的平衡点，而这种平衡必须是在动态中的平衡，它要根据一个国家整体经济发展目标和金融内外部环境的变化而不断调整。为此，我们必须把保险管制适度性的考察集中在稳定性和效率性两者在新的市场条件下的统一性方面。

　　基于以上分析，本文认为保险管制的量的适度性规定不能用一个单项来衡量，必须用多个项目指标来综合衡量。保险管制的适度性在量的规定性上表现为多项指标的有机组合，并根据经济社会发展的要求实现动态平衡。这些动态性指标至少要反映出一个时期或阶段保险市场与资本市场的联系、政府的直接参与程度、保险产业的集中度以及保险合同质量的状况。这是因为：(1)管制程度影响保险公司介入资本市场的范围和深度，即保险市场与资本市场之间的联系在一定意义上反映了保险管制的程度。一般而言，保险市场与资本市场的联系度愈低，保险业发展就愈缓慢，其效率也愈低。在各种管制中，以限制保险公司从事证券投资业务的负面影响最大。特别是在一个有一定规模的证券市场的国家里，如果保险投资资产证券化程度过低的话，那么引发保险业危机的可能性就较大。(2)我们把政府直接参与度定义为国家拥有保险公司的程度，因为政府参与保险业最直接的方式就是控股保险公司。保险公司国有股权的比例越高，表示政府参与保险业的程度就越深。(3)保险市场集中达到一定程度，整个行业就会形成规模经济。同时，市场集中度也是衡量市场竞争程度的重要标志。而如果一个大公司在市场上占有较大市场份额，成为支配企业，就可能控制市场，操纵市场价格，形成垄断势力，损害消费者利益。(4)为保护投保人利益，政府必须确保保险人能够履行保险合同，这意味着政府必须最终确保保险人拥有足够的资本。政府规定偿付能力的作用是为保险人提供的保险合同设一个最低的质量标准。因此，高质量的保险需要高资本金。按照博尔奇的解释，规定特别高的资本额标准以绝对确保保险人能够履行合同是不可能的。政府的目标就是使保险人破产概率极小，这也是在不同偿付能力额度下保险人必须达到的目标，尽管很难找到一个被认为是可以接受的破产概率。/////

　　二、中国保险管制适度性的具体考察

　　对于以限制为主要内容的保险管制来说，管制的实现方式有四种：完全禁止、部分限制、承认许可和全无限制。这些固定的比例数字作为静态的规章条例，往往构成了保险体系的稳定性的防护网，但是“它们有时会产生一些问题，因为在条例通过之前，并没有对其含义在所有的经济环境下进行分析。而且，管制条例在促进稳定的同时也降低了效率。或者说是条例用令人讨厌的方式挫伤了经营的积极性。同时条例对于外部不断变化的环境反映太慢，灵活性很差。”应该说，前述这些不适度的保险管制在我国均有不同程度的体现。

　　首先，保险市场与资本市场的联系度过低。在现行管制模式下，政府对保险资金运用的安全性有很高的要求，严格限制保险资金投资于风险资产的比例，大部分保险资产会以相对安全的资产形式存在。虽然短期内严格限制保险资产的证券化程度有利于保证稳定性，但从长远看，过度限制保险市场与资本市场之间的有效联系，将大大降低保险业的效率性，最终使得资本市场与保险市场之间的协同效应难以有效发挥。这表现在：(1)我国保险投资证券化总体程度过低。这里我们所说的保险投资证券化仅指保险公司持有的证券化资产情况。从表1可见，我国最近7年证券化资产占保险公司资产总额的比例平均仅为42.97%，而美国早在20世纪90年代资产证券化程度就已经达到70%。显然，过低的保险投资证券化程度大大降低了保险资金的流动性和收益性。(2)银行存款的比例偏高。自1999年以来，我国保险资金运用的限制一直是呈放松的趋势，但银行存款占保险资产总额的比重始终保持着很高的水平，目前保险公司可以运用的资金中，近50%是以银行存款形式存在的。这意味着保险业从居民储蓄中分流出来的资金一半以上又重新回流到银行，降低了金融资源配置效率。(3)投资于风险性资产比例过低。我国1999年-2005年投资于安全性很高的国债资产占投资总额的比例平均为46.2%，在1999年，这一比例达到76.1%。持有的非政府债券资产占整个资产总额的比例过低，单就证券投资基金的投资比例而言，平均只有4.59%。从近期来看，虽然投资限制有所放松，如允许一定比例的保险资金直接进入股票市场，但投资渠道相对狭小、市场选择空间有限的现状并没有较大的改变。

　　其次，在我国保险市场中，政府的直接参与程度依然很高。这主要体现在：(1)我国绝大多数保险公司是国有保险公司和国有控股保险公司，私人投资的成分很小。随着中国人保和中国人寿成功在海外上市，国有保险公司单一资本结构开始被打破，国有股权比重呈现下降趋势，并初步形成股权结构多元化的局面。但从三大国有保险公司改制重组后的股权分布来看，目前国家对保险公司仍然处于绝对控股地位，这表明政府直接参与保险业程度依然很高。(2)国有保险公司和国有控股保险公司在整个保险市场上居于支配地位。随着三大国有保险公司股份制改革和集团化改制的完成，中国保险业已经实现由单一公司架构向集团公司架构的转型。中国保险市场事实上已经出现了中国人寿、中国人保、中国再保三大国有控股保险集团公司。虽然，三大保险集团的国有控股程度和方式不同，但它们在保险市场却居于支配地位。(3)国有保险公司的体制改革仍然离不开政府政策的扶持。譬如，为保证国有保险公司体制改革的成功，国家选择了优先推动国有大型保险公司上市政策，并为改制的国有保险公司提供政策优惠。同时，放宽金融领域进入管制，允许民营资本和外国资本购买国有保险公司股权。

　　再次，原保险市场的高度垄断。从总体上看，我国保险市场发育程度仍然较低，其中以有效竞争不足问题最为严重。根据我国前四大保险公司的保险费收入，来计算四企业的市场集中度，2000年-2002年分别为96.80%、95.45%和91.98%(见表2)。较高的保险市场集中度，说明我国保险市场竞争机制发挥的作用还十分有限，而且行业的现实风险基本集中在几家最大的保险公司，这是市场体系稳定的现实威胁。

　　最后，保险公司偿付能力不足。考察保险合同的质量情况最重要的指标之一是偿付能力。它直接关系到公司持续经营能力的高低，是保障保险公司经营安全和投保人合法权益的最重要因素。按照《保险公司管理规定》要求，保险公司应具有与其业务规模相适应的最低偿付能力。由于会计资料可得性的限制，我们无法计算出主要保险公司的实际偿付能力和法定最低偿付能力，但可以通过对它们自有资本的充足水平(净资产／总资产)来估计公司的偿付能力。根据这一指标的粗略估算：国有控股保险公司的资本充足率仍然处于较低水平，国有寿险公司的资本充足水平则更低。根据中国人民财产保险股份有限公司在招股书中公开披露的信息，其上市集资的目的就是解决资本金不足所形成的偿付能力缺口。按照监管要求，中国人民财产保险股份有限公司的偿付能力应该为59.43亿元，而其上市前的实际偿付能力仅为28.02亿元。实际上，计划公开上市的国内保险公司大都是为了解决偿付能力不足的问题。

　  三、我国保险管制非适度性所反映的深层次矛盾

　　从表面上看，我国保险管制措施之间尚缺乏一致性和最优原则的统筹考虑，尚没有达到保险管制适度性的要求。而实际上，出现上述矛盾的根源却在于保险公司利益相关者之间利益的冲突和非均衡性。一方面，作为保险索取权的债权人和作为保险服务购买者的投保人的目标是不一致的，作为保险索取权的债权人希望购买的保险索取权是安全的，作为保险服务价格的接受者，他们希望价格便宜，或者说他们能买得起、买得到，这是产生保险管制非适度性的一个根源；另一方面，若考虑到管制者自身效用函数的情况下，分散的债权人和作为他们代表的政府之间的目标也具有很大差异性。在不完全信息条件下，管制者制定的管制措施可能会偏离公共利益目标，这是保险管制非适度的另一个根源。具体来说：

　　第一，在我国现行管制模式下，非适度保险管制的基本问题是保险业的不充足的获利能力。从近几年我国保险业发展趋势来看，业务竞争日趋激烈，承保业务范围越来越宽，承保责任不断扩大。保险费率市场化全面推开后，费率又常常被压至成本以下，这必然导致保险公司承保盈利甚少，甚至亏损，所以保险公司利润主要是由投资利润决定的。从表3可见，从1999年起，我国主要保险公司的投资收益连续四年超出利润总额，说明我国保险业事实上已提前进入了保险投资弥补承保利润亏损的阶段，投资收益已成为各保险公司的主要利润来源。但是，由于资金运用能力和运用环境限制，目前保险业资产利润率较低，保险公司承担了较大的风险，直接影响了保险公司参与国际竞争的能力。此外，在放松管制过程中，由于缺乏对管制放松范围和次序上的把握，我国费率市场化的步伐明显要快于投资管制放松进度。其后果是，在投资收益尚不能以更大比例地弥补承保利润下降缺口的条件下，保险公司面临较大利润实现压力。正如标准普尔分析报告指出的，中国保险业过去几年的迅猛增长，一直是建立在一个薄弱的资金基础上的，如果采取更严格的精算方法，保险业的利润可能会更为走低。/////

　　第二，在支付能力的管制目标与保留保险公司的偿付能力的需要之间存在着难以调和的压力。主要体现为：在政府强化偿付能力管制的同时，保险公司将面临着较大的资本金缺口。伴随着保险费率水平和保险公司赢利能力进一步的下降趋势，使得保险公司目前很难获得充足的利润来支持资本化，保险公司的融资成本事实在加大。可以说，资本金不足一直是困扰我国保险业发展的一个重要因素。问题的一方面，保险行业的资本积聚水平必须与社会对保险的功能需求相适应，而另一方面，资本总是流向资本回报更高的国家、行业和企业，对投资者而言，真正决定他们资本流向的是企业持续的盈利能力，即资本回报。为解决这些矛盾，我们不仅要研究如何利用资本市场融资、私有资本如何进入保险业、如何利用境外资本的程度等问题，而且要研究保险行业如何进一步提高盈利能力问题，唯有如此才能充分实现保险业经济补偿、社会管理和资金融通的功能。

　　第三，可获得性和可支付性之间存在着不可避免的冲突。一般来说，当某一特定群体赔付的成本低，保险将具有可获得性和支付性是显而易见的。与之相反予当某一群体赔付的成本高，保险人只有要求更高的保险费才愿意承保。这就意味着如果没有某种形式的补贴，不良风险获得保险保障的困难将越来越大。在费率管制的情况下，不良风险可以享受着政府所规定的统一标准保险费率。但在费率市场化背景下，保险公司将要求不良风险支付高额的附加保费，甚至没有一家保险公司愿意承保这些不良风险。目前，在我国保险市场竞争日趋激烈、车险费率放开、价格日趋走低的情况下，各主要保险公司全面实行分险种核算管理，其目的就是为了消除险种之间的补贴，优化险种结构，关注险种效益，把资源向有效益险种倾斜。在调整过程中，各保险公司纷纷主动地下调了车险业务的占比，对有效益的险种给予更多的财务费用支持，相应提高赔付率较高的营运车险的费率。这就迫使政府在适当的时候进行干预，或者要求保险公司建立一种对不良风险提供保险保障的机制。
四、结论

　　从以上论述可知，放松管制并非是不管制，而强化管制也并非是无限的管制，它们都有一个合理的、可接受的界限。因此，从严格管制走向宽松管制，从非适度管制走向适度管制，最重要的是按照适度性要求，使保险管制限制在一定范围内，不能过度干预保险公司的经营，更不能阻碍保险市场的创新和发展；对于不同目标的管制政策，应按照协同性和有效性原则，及时评估它们的执行效果，防止它们之间的冲突。

　　首先，保险公司持有证券化资产的比重应该根据保险业成长和经济发展的不同阶段逐步递增。提高保险投资证券化程度是一项复杂而艰巨的任务，需要逐步放松比例限制来实现，要通过推动保险市场与资本市场协调发展来完成，最终使我国保险投资资产证券化程度达到保险资金运用的稳健性、安全性和收益性的要求。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制。(国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确指出，支持保险资金以多种方式直接投资资本市场，逐步提高社会保障基金、企业补充养老基金、商业保险资金等投入资本市场的资金比例。这些都为有效提高保险投资证券化程度提供了难得的机遇。

　　其次，股权相对集中(有相对控股股东并有其它大股东存在)的股权结构对完善国有控股保险公司治理机制是有效率的。推动股权结构优化，不仅有利于提高国有控股保险公司的偿付能力和抵御风险能力，而且为其进一步转换经营机制、提高竞争能力奠定了坚实基础。现阶段，随着我国市场经济体制的不断完善和国民经济市场化程度的逐步提高，以及资本市场的不断完善和发展，可以通过不断增资扩股，进而使国有保险公司转化为相对控股的形式，这完全可以根据我国保险市场的发育程度和中资保险公司的竞争力的提升状况来确定。

　　再次，虽然中国保险市场结构的垄断状态已经开始被打破，但这种变迁还远没有完成，由于市场集中度过高，保险市场的后续重组和整合的速度将更大，在快速变迁过程中也需要政府管理机构适时调整管制结构。最终要使我国保险市场中不仅存在现有保险公司的竞争，而且还有来自保险替代晶市场以及保险市场潜在进入者的竞争。

　　最后，随着费率管制的逐步放松，承保面扩大，保费都有不同程度的下降，投保人在支付相同保费的情况下能够获得更多的保险保障。但是，从适度性的角度来说，并不是说保险费率越低越好，如果政府坚持更低的和所谓更合理的保险费率，那么保险公司就不可能进入金融市场获得必要的资本以满足政府规定的偿付能力标准。保险管制的适度性在保险合同的质量上体现为：政府规定的资本准备能够保证保险公司经营安全性的需要；并且在此偿付条件下所对应的价格水平是合理的；同时保险公司作为投资对象对资本市场的投资者来说是有吸引力的。

　　总之，在放松管制背景下，必须把握好放松管制的顺序、路径与节奏。管制放松，不单是从主体市场准人资格上松绑，令市场中充满多样性的竞争者，更重要的是在一个较大空间内给竞争者以足够的伸展余地，合理地创造令竞争者积极性发挥到一个极大值所需的各种条件，其中一个关键因素就是区分开强化管制和放松管制所处的分水岭，并对市场主体的自由竞争活动做一个最低限度的看护。