中国农村老龄化问题日益严重，农民对养老保障的需求十分强烈，发达地区农村养老保障制度建设已见成效，但在大部分地区，农村养老保险还面临着许多困难，能否建立一个适宜的农村养老保障制度关系到社会的公平、稳定与和谐。近年来，江西省初步建立了新型的农村养老保险制度，由此为我们提供了丰富的实践经验。

　　江西省农村社会养老保险的现状

　　早在20世纪90年代初期，江西省就按照民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》进行了农村社会养老保险的试点工作，到1996年，全省共有200 多万农民参加了养老保险。到1999年，受多方面因素的影响，该项工作进入了整顿期。直到2002年，省政府明令停止缴费，自此，江西省农保基本上陷入停滞状态。

　　2008年，按照十七届三中全会提出的“个人缴费、集体补助和政府补贴”的要求，江西省决定加快推进农村新型社会养老保险制度建设，进一步扩大了新型农村社会养老保险试点，制订出台全省开展新型农村社会养老保险工作的实施方案和财务会计制度。2009年12月，江西省已经确立在新建等11个县 (区)开展新农保试点工作。凡年满60岁的老年农民，只要家庭子女缴费参加新农保，就可每月获得55元的养老金;年满16岁、不到60岁的农村人口，每人每年可自愿缴纳100元到500元的养老保险费，政府将按照每100元补30元的标准给予补贴，多缴多补，年满60岁后就可每月支取养老金。农村重度残疾人的100元最低保险费由政府代缴。预计到2020年，新农保将在全省农村实现全部覆盖，惠及400万60岁以上老人和2200万适龄农村居民。

　　新型农村养老保险制度实施的问题分析

　　在试点范围内，新型农村养老保险在调动农民参保积极性，为农民提供一种现代收入保障手段及影响人们的家庭观念和生育意愿等方面，发挥了积极性的作用，但新型农村养老保险也有一些局限性，在江西省农村地区全面实施存在一定难度。

　　制度适应性问题。在不具备建立统一的农村社会养老保险制度的条件下，一方面要坚持因地制宜原则，应根据农村地区的经济发展水平实施相应的养老保险制度;另一方面要对不同的群体进行分类操作。目前农村的农民可以大致分为三类：留守农村以农业劳动为生存根本的农民;进城务工经商的农民;在乡镇企业工作的职工。因此，就要建立不同形式的针对性较强的农村养老保险模式。总体来讲，类似于江西的发展中省份，农村养老保险需要根据农民群体类型逐步推行，先建立与家庭养老相结合的、多层次的养老保障体系，进而过渡到完全的社会养老保险体系。

　　公平和效率问题。我国农村社会养老保险制度的不公平主要体现在三个方面：一是由于城乡二元户籍制度导致了养老保险在城乡之间建立起点的不公平; 二是养老资源分配的不公平;三是因参与者地位不同享受的待遇不公平。在社会保障体系中，城市居民养老保险大部分由国家和社会承担，但是在农村，国家只拨付极其有限的资金，大部分靠农民个人承担，极大地影响了农民参与养老保险的积极性。新型农村养老保险应对比城镇养老保险制度的待遇和标准，建立公平合理的农村养老保险制度。

　　资金的可持续性问题。旧农保存在的一个大问题是，大部分参保农民缺乏集体补贴，而且政府并没有投入资金，实行的完全是个人积累制，不具有统筹共济的性质。新农保注重强化政府责任，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中对中西部地区，中央财政按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，这意味着财政在农村养老方面加大了投入。再考虑到近来出台的许多惠民政策都要求地方政府给予“资金配套”，这对发达地区来说问题不大，但是对欠发达的农村地区来说可能会带来筹资上的难度。为了缓解这样的矛盾，保证贫困地区新农保制度的建立，因此需要重构省级政府、地市级政府及与县级政府之间的财政关系，省级、地市级财政按照各县经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担，以加大对贫困县的财政支持。

　　保障体系多层次问题。我国农村人口老龄化问题日趋严重，根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的 65.82%，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。因此，农村社会养老保险不可能完全由国家来承担，农村传统家庭养老保障仍占有很重要的位置。靠亲情维系的家庭养老保障具有其他社会养老保险所不具备的优点，它除了在经济上养老，而且更为重要的是可以在精神上给予照顾和沟通等。但是，随着社会主义市场经济的发展，尤其是对农业的冲击，农民的竞争意识、风险意识不断增强，传统家庭保障已不能满足农民对社会保障的要求，暴露出我国保险产品的创新不足，产品缺乏特色的问题。所以，在我国农村社会养老保险制度体系的架构上，不可能只通行一种养老保险种类，农村社会养老保险应该形成传统家庭养老保险、基本社会养老保险、商业保险和个人账户储蓄型养老保险相结合的多渠道、多层次社会养老保险体系，从根本上提高农民的抵御能力。

　　建立新型农村养老保险的对策

　　农村养老保障制度的多元化。江西省多数农村属于经济欠发达地区，新型农村养老保障制度只能是低水平起步，在长时期内会出现多种制度并存的局面，但是应尽可能地覆盖所有农业人口，与农民工养老保障制度、失地农民养老保障制度以及城镇养老保障制度一起构成一个初级社会公平的养老保障体系。各省份应当从实际出发，充分利用一切可利用的养老保障资源，充分调动政府、集体、社会、个人的养老积极性和主动性，在政府的主导下，建立起多元化的养老保障体系。在养老基金的筹集上，坚持国家、雇主和个人共同缴费的机制，形成一个以家庭养老为主、社区养老为辅、社会保险为补充的综合养老模式。

　　提高农村养老保险资金的筹集能力。养老保险资金筹集难是制约江西省农村养老保险工作的首要因素，如何使农民由自愿变为主动积极参与养老保险是解决养老资金来源问题的关键。一方面，在农村地区可以建立政策性的机构(政策性的农村养老保险公司)介入农村养老，并设计出适合这些欠发达地区的险种。政策性的农村养老保险公司只对经济欠发达地区的农村开展养老保险业务，该保险公司既有社保机构的服务保障性质，又有商业保险公司的盈利性质，该保险公司由省财政出资组建，按照商业保险公司的模式经营，设计一定养老保险的险种由农民购买。另一方面，新型农村社会养老保险制度，是采取个人、集体和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。该制度的新颖性，首先在于各级政府和村集体逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安排专项资金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度。政府应该承担一定的责任，所以政府应给予一定的缴费补贴。

　　在全国范围逐步推进农村社会养老保险。基于经济发展的不平衡和各地对于养老保险要求的不同，在建立农村社会养老保险时，应当鼓励不同的地区采用不同的标准，经济比较发达的农村地区采用比较高的标准，在有条件的地方逐步建立农村社会养老保险制度。在经济状况较好的市县，实施“农民个人缴费、集体适当补助和各级财政补贴的三方筹资机制”试点工作，促使现行由个人积累储蓄的养老保险向政府积极引导型的农村养老保险转变，政府补贴的资金和个人、集体的全部缴费划入参保农民的个人账户。在经济欠发达地区，切忌强迫农民参与农村养老保险制度。盲目效仿经济发达地区，推行农村养老保险基金制度，显然是不现实的。

　　加大宣传，提高农民参与意识。新型农村养老保险制度的建立，意味着广大农民必须冲破传统思想、文化以及价值取向的阻滞，实现从传统的家庭养老保险意识向现代社会养老保险意识的根本转变。目前，受传统家庭养老观念的影响，致使大部分农村地区推行养老保险制度都不很顺利。大部分农民习惯于把自己的劳动收入用来抚养子女，希望年老以后由子女承担供养的责任，而对农村养老保险制度难以适应和认同，加上农村养老保险的效果在几年甚至几十年之后才会显现，所以他们往往持怀疑、观望的态度。因此，要在全国普遍推行新型农村养老保险制度，就需要加大新型养老保险政策的宣传，使广大农民意识到参与养老保险将给他们带来的巨大收益，并且强调农村养老保险工作有国家法律、法规的约束，不会损害参与者的利益。通过激发参保积极性，使更多的适龄农民主动参保，为推进农村社会养老保险工作奠定良好的思想基础。

    作者单位：江西科技师范学院;本文系江西科技师范学院校级重点课题《江西南昌农村社会养老保险问题研究》研究成果