实务分析

　　财政、保险监管等部门多次开展农业保险领域专项检查，查处了一批虚假理赔、挪用资金、套取财政补贴等违法违规案件。通过制度引导与行政处罚，农业保险市场秩序得以整肃，市场环境得以净化，市场发展呈现总体向好趋势，农业保险外部监管工作取得明显成效，但同时，也面临较多问题。

　　监管方式不适应实际情况

　　农业保险不同于机动车险、企财险、责任险等其他财产险业务，承保标的具有生命性，加之承保规模庞大、参保农户众多等因素，使其业务呈现特殊性，但农业保险外部监管方式手段相对这一客观实际，存在诸多不适应之处。

　　一是监管方式手段难以应对定损标准难以量化的实际。农作物品种繁多且各品种生长差异较大，各地生产资料直接物化投入水平千差万别，各种自然灾害对农业产生的影响也不尽相同，灾害定损标准难以量化。农业保险条款仅规定了农作物不同生长期的最高赔付比例，保险公司查勘定损是在考虑农业生产技术部门专业鉴定意见的基础上，以经验判断为主。现阶段，农业保险外部监管工作凭借现场查勘照片、查勘记录、气象证明等材料，难以鉴别定损金额准确性与赔案真实性，查实假赔案、虚增赔款等违规问题的难度较大。

　　二是监管方式手段难以应对系统管控较为粗放的实际。目前，保险公司农业保险领域计算机系统管控水平普遍偏低，与机动车险等成熟险种差距较大。农业保险承保方式基本为集体参保，系统承保信息仅包括投保单位、参保面积、费率、保险金额、财政补贴比例等基础信息，不涵盖姓名、缴费金额、地块号等个体参保农户详细信息，系统理赔信息也主要针对案件总体情况，一般不包括理赔受益农户个人信息，无法实现以农户为单位的节点控制。外部监管开展检查时，要翻阅大量纸质资料，工作量大且质量无法得到保证，保险公司既有的计算机系统对检查尚未形成有力支撑。

　　三是监管方式手段难以应对支付渠道较为复杂的实际。因各地条件不同，农业保险赔款支付渠道较为复杂，包括银行卡支付、财政“一卡通”支付、现金支付、乡镇政府或农经站等单位转移支付等多种形式，资金流向呈现多元化。外部监管跟踪资金流向要涉及众多不同部门，易导致检查协调难度大、手续繁杂及关联单位不配合等问题，特别是广泛存在的赔款现金支付方式，因难以留下真实可信的客观痕迹，从而给外部监管造成一定困难。

　　监管法律体系缺乏系统性

　　现阶段，各部门开展农业保险外部监管工作时法律依据不同，财政部门主要依据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《金融企业财务规则》进行查处，审计部门查处依据是《审计法》、《审计法实施条例》，监察部门工作主要依据是《行政监察法》，保险监管部门开展监管工作时的法律依据是《保险法》。上述既包括全国人大颁布的法律，也包括国务院发布的行政法规，甚至还包含了部门规章，体系较为复杂，法律效力不同，至今没有一部专门针对农业保险的法律法规，直接影响农业保险外部监管的权威性与针对性。以《保险法》为例，其第186条规定，国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。现阶段，有关外部监管部门按照《保险法》相关条款对农业保险进行查处实属无奈之举，也存在不妥之处。事实上，农业保险与商业保险在经营过程中存在重大差异，如受农民自负保费到位缓慢、投保清楚制作核实过程漫长等因素影响，商业保险领域属严重违规的“倒签单”行为，在农业保险实际操作中不可避免的客观存在，教条照搬《保险法》对农业保险同类问题进行处罚，明显不适宜。由于缺少系统的监管法律体系，缺乏法律层面对农业保险外部监管的授权，导致农业保险外部监管手段不足，执法力度偏弱，有悖于强化监管的本质要求。

　　监管协调机制未建立

　　当前，财政、审计、监察、保险监管等部门均有权对农业保险开展相关检查，农业保险外部监管总体呈现多头监管格局，且各部门之间统一协调机制还未真正建立，这对农业保险外部监管效能整体提升造成不利影响。

　　一方面，不利于提升监管公正性。各部门对农业保险外部监管存在不同侧重点，财政部门检查重点为补贴资金使用合规性情况；审计部门侧重于依照有关财政收支、财务收支的法律、法规以及国家有关政策规定对农业保险经营管理行为做出审计评价；监察部门检查重点为国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员在农业保险工作中是否存在违反行政纪律的行为；保险监管部门则重点检查保险公司农业保险业务依法合规经营情况。出于不同监管职责及维护行业、部门利益角度考虑，各部门对同一违规问题的认识理解会有不同，导致对同一违规问题的处理会有较大差异，削弱外部监管的公正性与严肃性。

　　另一方面，不利于提高监管效率、降低监管成本。现有农业保险外部监管格局容易导致政出多门和部门间相互扯皮现象，也容易形成监管真空地带。各部门之间权利分配不均衡、不明确、不规范，各部门制定的政策规定之间存在交叉管理和漏洞，会产生许多不必要的摩擦和内耗，从而影响农业保险外部监管工作效率。

　　通过制度引导与行政处罚，农业保险外部监管工作取得明显成效，但同时，还面临较多问题。