旱灾风险的特征及其防范研究
——由西南旱灾和冬麦区大旱引发的思考

魏华林 龙梦洁 李芳

（武汉大学保险经济研究所，湖北 武汉 430072）

    ［摘要］旱灾不是所有自然灾害中发生频率最高、等级最重，却是受灾人数最多、影响范围最广的一种自然灾害。旱灾的缓发性、后延性、复杂性特征，容易引发饥荒、贫困、政治冲突甚至社会动荡等风险，故旱灾的风险管理日益成为一个国家自然灾害管理或社会管理的重要内容。传统的“危机管理”模式对旱灾等自然灾害管理的作用有限，“综合风险防范”模式具有很好的发展前景。目前，中国的旱灾风险管理采用救助式管理模式，应对有余，防范不足。以HFA框架和国际减灾战略（ISDR）所提倡的“减轻灾害风险，降低社会脆弱性”为宗旨，对旱灾等自然灾害风险进行综合防范，使之成为国家社会管理的重要部分，乃是确保农业丰产丰收，促进社会经济发展，维护国家长治久安的一项历史责任。
    ［关键词］旱灾风险；脆弱性；危机管理；风险管理；综合防范
    ［中图分类号］F840.4［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2011）03-0003-16

   引言
   2010年5月，长达9个月的中国西南5省旱情结束不久，9月华北8省的旱灾又接连而至。截至2011年2月9日，华北八省冬小麦受旱面积已占播种面积的42.4%，严重受旱面积达2 536万亩。持续发展的旱情，不仅关系到中国经济稳定物价、抑制通胀目标的实现，同时牵动着国际食品价格走势和股票市场价格的波动。受旱灾导致粮食减产预期的影响，期货市场上小麦价格一路飙升，玉米、早籼稻等品种也呈现一定涨幅。联合国粮农组织发布报告称，今年1月全球食品价格指数在连续7个月上升之后超过2008年“粮食危机”峰值，为1990年以来最高，并就中国干旱可能对粮食价格的影响发出预警。粮价乃百价之基。粮价上涨引发的通胀预期不利于消费价格水平稳定，容易引发社会动荡。为抗击旱灾，中国长期采用的是“危机管理模式”。在上述两次干旱灾害风险管理中，均由政府出面，统筹安排有关职能部门统一行动，以工程性措施为基础，动员社会力量，组织抗旱救灾。这些措施虽然取得了一定的成效，但也暴露出抗击旱灾风险体系中的一些问题：应对有余，防范不足。如何从单一的“危机管理”模式向“综合风险防范”模式转变，应该成为建立和完善国家风险管理体系，抗击旱灾风险，减少旱灾损失的目标和方向。

    一、旱灾风险的负面影响

   （一）旱灾风险的历史特征

    1．历史特征

   ［作者简介］魏华林，教授，现任武汉大学保险经济研究所所长；龙梦洁，武汉大学保险与精算学系博士研究生；李芳，武汉大学保险与精算学系硕士研究生。/////

    从历史维度看，旱灾有几个方面属性不同于一般的自然灾害：第一，复杂性。旱灾的出现通常与年际相关，其影响程度、受影响的中心区域及范围大小都会随年际的不同而不同。而这种影响又是非结构性的、分散的且具有明显的区域差异性，其所涉及的地理范围和损失面积比洪水、热带风暴和地震等其他自然灾害更大，使得量化旱灾的负面影响变得十分复杂和困难。第二，缓发性。旱灾是一种缓慢发作的自然灾害，其形成是渐进的，影响更是相当长一段时间的缓慢累积过程。通常情况下很难预料到旱灾何时发生，更难估测旱灾何时结束，因为旱灾可能持续数月，甚至数年。第三，相对性。旱灾是一种相对事件而非一种绝对事件，因为它可能在任何气候区、任何季节发生。一般认为旱灾往往应该更多地发生在气候干旱、半干旱和半湿润的地区，然而事实证明，它几乎在所有国家、地区、季节都发生过。第四，后延性。旱灾的后延性主要是针对其造成的负面影响而言。旱灾的负面影响在降水恢复正常后仍会持续，社会生产短时间内难以快速恢复到正常水平，对居民生活和生态环境的影响，如饮水安全、生活质量下降以及生态环境恶化等问题都需要相当长时间来解决。旱灾所引发的饥荒、大规模迁移以及内部冲突更是会给一个国家、地区的人民带来深远影响。

    2．历史影响

    约70%的自然灾害是气象灾害，而旱灾在气象灾害中占比50%左右。从全球范围而言，旱灾是一种分布范围广、发生频率高、造成损失重且成因复杂、预测难度大的自然灾害。1900年~2009年间全球自然灾害统计数据显示，旱灾和洪灾是造成受灾人数最多的两种自然灾害，且前者的影响范围大于后者①。1974年~2009年间全球发生的所有自然灾害中，造成因灾直接死亡人数最多的也正是旱灾。1984年苏丹和埃塞俄比亚爆发旱灾，造成近45万人死亡；1974年~1975年萨赫勒地区发生旱灾，造成近32.5万人死亡②。历史上，旱灾曾对世界各国的人民生活及社会经济造成巨大影响。20世纪西班牙经历过三次最严重的干旱，分别发生于1941年~1945年、1979年~1983年和1990年~1995年，其中1990年~1995年的干旱影响了西班牙1/3以上人口，全国大部分河流径流量减少40%以上，有两个流域甚至达70%以上；苏丹1998年遭遇了一场由干旱引起的灾难性饥荒，总死亡人数无从知晓，但死亡率和营养不良比例却是有记录以来最高的；美国平均每年由旱灾造成的经济损失约60亿~80亿美元，其中1996年~2002年因旱经济损失就超过200亿美元。南非在2002年~2003年因旱灾爆发粮食危机，以津巴布韦为例，旱灾造成其国民生产总值下降达24%，继而引发高失业、恶性通货膨胀、外汇短缺和基本生活物资（食用油、玉米面和燃料）匮乏。

    在中国古代，旱灾发生得非常频繁。公元前3世纪以前有文献记载的旱灾共39次，公元前2世纪到公元2世纪的400年间发生78次，公元3~6世纪发生161次，7~10世纪发生185次，11~14世纪发生237次，15~18世纪发生291次，19世纪则发生73次［1］。旱灾对中国古代农业社会的生产发展和百姓生活产生了难以估量的影响。天干地旱，农业生产难以开展，粮食大幅度减产甚至绝收，从而引发大面积饥荒并造成局部地区人口锐减；饥荒引起的流民潮又极易引发社会动乱，轻则转为流寇盗贼，重则发生武装暴动甚至大规模起义，危及王朝存亡。近现代，旱灾和洪灾成为所有气象灾害中对工农业生产影响最严重、造成农作物受灾面积最大的两种灾害。其中，以旱灾所致受灾面积占气象灾害总受灾面积的比重最大，约52.68%，洪涝灾害占比次之，为25.89%（见图1），风雹、低温冷冻和雪灾、台风（热带气旋）灾害所占比重分别为9.67%、8.6%和4.64%。

    （二）旱灾风险的损失统计

    1．全球

    从全球范围看，易旱地区主要分布在亚洲大部、澳大利亚大部、非洲大部、北美西部和南美西部，约占陆
    ①数据来源于EMDAT,OFDA/CRED International Disaster Database,Université Catholique de Louvain,Brussels,Belgium,http://www.emdat.net。
    ②数据来源于D.GuhaSapir,D.Hargitt and P.Hoyois (2004),Thirty Years of Natural Disasters 1974-2003: The Numbers,Presses Universitaires de Louvain: LouvainlaNeuve，以及EMDAT,OFDA/CRED International Disaster Database,Université Catholique de Louvain,Brussels,Belgium,http://www.emdat.net。/////
图1全国主要气象灾种受灾面积占总受灾面积比重（1989年~2008年平均）
    资料来源：国家统计局环境保护部：《中国环境统计年鉴》（1990年~2009年），北京：中国统计出版社。

    地总面积的35%，近120多个国家和地区每年不同程度地遭受旱灾威胁。1900年~2010年间，全球共计发生571次旱灾，受灾人口约20.5亿人，因灾直接死亡人数1 170.8万人，经济损失总量达851.35亿美元。其中，以非洲大陆发生的旱灾次数最多，共267次，亚洲地区受灾人口和因旱经济损失最高，分别达16.49亿人和281.4亿美元（见表1）。1900年以来的110年历史中，全球旱灾的年代际结果显示，因灾直接死亡人数规模较大的旱灾发生于20~30年代、40~50年代以及60~70年代，其中以20年代末发生在中国陕西的大旱最为严重。1928年~1929年，陕西全省共940万人受灾，250万人死亡。受灾人口较多、发生频率较高的旱灾都集中在60年代以后。1960年至今的50年时间里，几乎每个年代际都会爆发大规模旱灾，殃及无数民众，特别是20世纪80年代末期及21世纪10年代初期的旱灾影响更为深远；旱灾发生频率也呈现同样趋势，特别是20世纪90年代末期以来发生频率越来越高①。

    1900年~2010年全球旱灾统计
    表1[]旱灾次数[]因灾直接死亡人数[]受灾人口[]经济损失（千美元）非洲[]267[]844 145[]312 206 829[]5 419 593美洲[]122[]77[]65 276 841[]20 811 139亚洲[]145[]9 663 389[]1 648 803 427[]28 140 159欧洲[]37[]1 200 002[]15 482 969[]20 061 309大洋洲[]19[]660[]8 027 635[]10 703 000全球[]571[]11 708 273[]2 049 797 701[]85 135 200资料来源：EMDAT,OFDA/CRED International Disaster Database,Université Catholique de Louvain,Brussels,Belgium,http://www.emdat.net.

    2．中国

   （1）旱灾风险的历史走向

    据不完全统计，公元前206年~1949年的2155年间，中国发生过1 056次规模较大的旱灾，平均每2年就发生1次大旱（邓云特，1937）［1］。新中国成立后，政府十分重视抗旱工作，修建了大量的蓄水、灌溉工程，

    ①EMDAT,OFDA/CRED International Disaster Database,Université Catholique de Louvain,Brussels,Belgium,http://www.emdat.net./////
    防汛抗旱初显成效。但由于气候变化、经济发展及人口增长等因素，旱灾呈现影响面积增大、频率加快的发展趋势。1952年~2009年的58年间，全国平均每年因旱受灾面积2 227.07万公顷，占农作物总播种面积的14.97%；成灾面积991.43万公顷，占农作物总播种面积的6.67%；因灾粮食损失165.64亿公斤（见图2）。

    图21952年~2009年全国旱灾受灾面积和成灾面积变化

    资料来源：国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编（1949~2008）》，北京：中国统计出版社，2010年；国家减灾中心：《中国减灾：2009年自然灾害损失情况》，2010年1月。

    从受灾面积和成灾面积的统计值来看，58年间干旱严重的年份（受灾面积>3 000万公顷，成灾面积>1 000万公顷）有1959年、1960年、1961年、1972年、1978年、1986年、1988年、1992年、1994年、1997年、1999年、2000年和2001年，共计13年。其中，2000年的受灾面积和成灾面积皆最大，分别为4 054万公顷和2 678万公顷，因旱损失粮食近600亿公斤，经济作物损失510亿元，影响甚至超过1959年~1961年3年自然灾害。1978年次之，受灾面积约4 016.9万公顷、成灾面积达1 796.9万公顷；2001年列第三，受灾面积和成灾面积分别达3 847.2万公顷和2 369.8万公顷。

    （2）旱灾风险的技术特征

    其一，频次。若以受旱率和成灾率①为标准定义旱灾等级，那么在1952年~2009年的58年中，受旱率超过15%且成灾率超过5%的重旱年共计25年，发生频率为43.1%，也即每2.32年发生一次重旱；受旱率>20%且成灾率>10%的特旱年共计11年，发生频率为18.97%，也即每5.27年发生一次特旱；而受旱率>25%且成灾率>15%的极旱年只有1年，即2000年，发生频率为1.7%（见表2）。将58年资料分为1952年~1979年和1980年~2009年两个不同时间段来比较，前28年中重旱年份共7年，发生频率为25%，即每4年发生一次重旱；后20年中重旱年份共18年，发生频率为60%，即每1.7年发生一次重旱，这一时期发生重旱以上频率比前一时期增加1倍多，说明我国旱灾发生频率在提高，程度在加重，且集中发生在20世纪80年代以后。

    以受旱率和成灾率划分的旱灾等级

    表2

    等级[]年份[]合计重旱（受旱率>15%且成灾率>5%）[]1959、1960、1961、1972、1976、1978、1979、1980、1981、1985、1986、1987、1988、1989、1991、1992、1994、1995、1997、1999、2000、2001、2003、2007、2009[]25特旱（受旱率>20%且成灾率>10%）[]1960、1961、1978、1986、1988、1989、1992、1994、1997、2000、2003[]11极旱（受旱率>25%且成灾率>15%）[]2000[]1资料来源：根据《新中国六十年统计资料汇编（1949~2008）》《中国减灾：2009年自然灾害损失情况》《中国统计年鉴》（1991年~2009年）、《中国水旱灾害》《中国水旱灾害公报（2006）》等统计数据计算而得。

    ①受旱率指的是农作物受灾面积与农作物总播种面积的比值；成灾率指的是农作物成灾面积与农作物总播种面积的比值。/////

    其二，年代际。根据受旱率、成灾率以及因旱粮食减产率的变化趋势来分析中国近58年来旱灾的年代际变化。20世纪50年代，中国旱灾的平均受旱率和成灾率分别为8.91%和2.87%，而21世纪00年代，平均受旱率和成灾率增长到16.18%和9.34%，分别为原来的1.82倍和3.25倍。从20世纪70年代开始，受旱率基本维持在17%左右，成灾率则随着时代的推进而不断增长。因旱粮食减产率从建国初期的2.41%增长到21世纪初的6.03%，是原来的2.5倍（见图3）。这些充分说明随着人类活动日益频繁、全球气候日渐变暖，中国旱灾的影响程度不断加重，对粮食安全问题的威胁不断增加。

    图31952年~2009年旱灾的年代际变化

    资料来源：根据《新中国60年统计资料汇编（1949~2008）》、《中国减灾：2009年自然灾害损失情况》、《中国统计年鉴》（1991年~2009年）、《中国水旱灾害》、《中国水旱灾害公报（2006）》等统计数据计算而得。

   （三）旱灾风险的变化趋势

    1．发生频率增强，灾情等级加重

    从前述统计结果可以看出，新中国成立以来每2年就会发生重旱，每5年就会发生特旱，且这种频率自1980年以后开始增强。20世纪80年代以后每1.7年就发生重旱，每4年就发生一次特旱。90年代以后，随着全球气候变暖，极端天气事件频发，区域降水和河川径流变化波动明显增大，厄尔尼诺和拉尼娜现象的交替影响直接导致旱灾发生频率升高，重、特大旱灾年份增多。如1997年~2000年北方大部分地区发生持续4年的严重干旱，2006年~2007年重庆、四川发生百年不遇的夏秋冬春四季连旱，2009年全国又连续发生4次大范围严重干旱，直至2010年西南地区发生史上持续时间最长的秋冬春三季连旱。

    2．影响领域扩大，作用范围变广

    过去，旱灾的影响主要体现在农业，抗旱工作的目标在于保障粮食生产安全，这是由当时的社会经济发展水平决定的。改革开放以后，随着工业经济在国民经济中所占的比重越来越大，旱灾对工业的影响日渐突出。20世纪90年代以后，旱灾的作用范围逐渐变广，影响经济社会及城乡居民生活的领域不断扩大。旱灾开始从农村蔓延到城市，全国669座城市中就有400座城市缺水，并且缺水程度在加重；从只影响农业扩展到同时波及工业和生态领域，使工业损失、环境恶化成为旱灾动摇经济社会可持续发展的重要因素；作用范围从西部向东部、从北方向南方扩展，地理上水资源和降水丰沛的地方更应时刻警惕突发旱灾的风险。

    二、旱灾风险的管理模式

    自然灾害的灾情大小由孕灾环境的稳定性、致灾因子的风险性和承灾体的脆弱性三个因素共同决定（史培军，1996）［2］。任一地区或人群所面临的旱灾风险都由致灾因子风险暴露度（Exposure）和承灾体脆弱性（Vulnerability）两者度量（ISDR,2007）［3］。干旱作为一种正常的气候现象，其风险暴露随时间和地域而变化，从而发生频率和强度很难被预测甚至改变。干旱本身不一定引发危机，其是否演变为灾害取决于它对当地居民生产、生活及环境的影响。更进一步地说，取决于承灾体的脆弱性如何——预期、应对、抵御和灾后恢复的能力越低，面对旱灾的脆弱性越大。因此，旱灾风险的管理成效应以是否降低区域或社会的旱灾脆弱性为标准，而不仅仅是紧急应对、减轻当前灾害威胁便已足矣。/////

    （一）危机管理模式

    20世纪90年代中期以前，旱灾风险的管理一直沿用以被动应对危机为核心的危机管理模式。即在干旱灾害发生后，着手研究和拟定应急管理计划，减轻灾害持续过程中及灾害结束后的损失程度，部署并执行灾后的恢复与重建计划（见图4）。然而人类抗旱史却证明该模式具有缺乏针对性和实时性、协调性差、效率低的缺陷。随着旱灾在世界各地越发频繁和严重的发展趋势，受灾群众和社会在抵御一次次灾害之后并未能有效降低旱灾风险，承灾体脆弱性却因社会过于依赖政府的应急响应计划以及救援机构的款物救助非减反增（wilhite,2003）［4］。由于不同领域、不同部门的机构分散管理旱灾风险，他们在组织协调、制定抗旱救灾对策、执行减灾计划等方面都带有明显的局部特征，缺乏有力的抗旱救灾领导组织、统一的管理制度以及良好的信息支持和信息沟通机制。政府当局主要采取暂时的、被动的、应急性的抗灾救援行动，缺乏对旱灾风险的长期预防和实时预警，未能进行适当的抗旱宣传、教育、培训和演习，而是集中于对灾害临近或已经发生时的灾情控制及管理。重救轻防，行动被动且仓促，导致综合管理力度不够。故而，往往因缺乏长远的、全局性的战略部署，导致“从一个灾害到另一个灾害”的低效抗旱救灾路径。根据国际减灾战略（International Strategy for Disaster Reduction,ISDR）评价，该旱灾管理模式下的社会在旱灾面前是非常脆弱的（ISDR,2007）［3］（见图5）。

    图4危机管理模式

   （二）风险管理模式

    经验证明，过去人们并不重视抗旱准备、减灾行动以及干旱预测和早期预警，而这些活动恰能减轻旱灾深远的负面影响、政府部门的干预程度以及财政负担。自1986年内布拉斯加大学召开的改进国际抗旱能力主题座谈会开始，国际防旱战略发生转变——从单一、被动、应急抗旱的危机管理模式，转变为以防为主、旨在降低全社会旱灾风险脆弱性的风险管理模式（Wilhite,Eastling,1987）［5］。风险管理模式着重于在旱灾发生前进行系统充分的防灾减灾准备、制定恰当适时的减灾措施和程序（包括干旱监测、早期预警及旱灾风险分析、评估），将可控的灾害影响在其发生前消灭或减轻，减少灾害发生频率、降低损失程度（见图6）。/////

    强调抗旱准备（Preparedness）和减灾措施（Mitigation）的风险管理模式旨在减轻风险（risk reduction）及自主预防，比之危机发生后再施以灾害救助的危机管理模式，更具有前瞻性和高效性，有助于水资源可持续管理，减少政府干预程度（Wilhite,2000）［6］，并且以该模式管理旱灾风险的社会在旱灾面前具有较强的抵御能力（ISDR,2007）［3］（见图7）。风险管理模式主张对旱灾风险实行长期控制和管理，从长远和全局的角度主动防旱，这与危机管理模式主要关注致灾因子和灾害事件本身截然不同。它更注重降低承灾体脆弱性和控制风险因素。通过灾前预防和早期预警实现对旱灾的主动应对，多部门协调、共同管理，有机结合正规制度和非正规制度，动员全社会力量共同参与防旱抗旱工作，以最低成本实现最大效益的安全保障和最全面的旱灾风险管理。

    图5旱灾面前脆弱的社会

    资料来源：ISDR Drought Discussion Group,2007.Drought Risk Reduction Framework and Practices: Contributing to the Implementation of the Hyogo Framework for Action,UN/ISDR,Geneva,Switzerland,NDMC,University of NebraskaLincoln,Lincoln,Nebraska,US.

    （三）中国旱灾风险的管理——以西南旱灾和冬麦区大旱为例

    纵观中国抗旱史，我们所遵循的一直是政府主导下以灾害救助为根本的旱灾管理理念。自建国初期改建灌溉系统、兴修水利工程的防旱抗旱序幕拉开，干旱（水情、墒情）监测体系、一体化的防汛抗旱职能部门、地方抗旱服务队伍以及国家应急响应方案和相关抗旱法令等相继得以建立，中国形成了一整套自上而下日臻完善的旱灾管理模式。面对旱灾的侵袭，举国上下表现出无以伦比的凝聚力和意志力，调动一切力量共同抵御灾害，尤以政府部门的及时应对、协调一致和高效执行令人瞩目，这是世界少有的，更是同以危机管理模式管理旱灾的它国始终无法逾越的鸿沟。然而，如此管理旱灾仍显“应对有余，防范不足”。随着社会经济发展和气候变化，旱灾的负面影响日益复杂而深远，过于依赖政府的应急措施与灾害救助只会给财政和公共服务套上难以负荷的枷锁，却丝毫不能降低社会的旱灾脆弱性，增强民众自身应对危机的能力。我们必须意识到，被动抗旱绝非长久之计，自主防范才是可持续发展之道。

    1．减灾措施显成效

    以最近发生的西南旱灾和冬麦区大旱为例，在国家防总和水利部安排部署下，各有关部门积极配合投入人力、物力、财力，政府和群众通力合作，落实抗旱减灾措施，取得巨大抗旱成效。西南五省（区、市）累计投入抗旱资金41.1亿元，劳动力3 160万人，完成抗旱浇地4 166万亩，保障了2 088万因旱饮水困难群众的饮水安全①；冬麦区八省累计提供抗旱用水140亿立方米，完成抗旱浇灌面积1.6亿亩（2.2亿亩次），其中河南、安徽、山东、江苏4省分别完成春灌面积3 724万亩、1 694万亩、1 031万亩和410万亩，作物受旱面积减

    ①数据来源于国家防汛抗旱总指挥部办公室，http://sfdh.chinawater.com.cn/。/////
    图6风险管理模式

    少了2 000多万亩，共解决328万人饮水困难问题①。

    （1）启动应急响应，部署抗旱工作。根据旱情发展趋势和国家防汛抗旱应急预案的有关规定，国家防总、国家减灾委、民政部、气象局及旱区政府和有关部门分别启动不同等级的抗旱应急响应，以强化抗旱救灾；对于如何开展抗旱救灾工作，政府坚持灾情会商制度，召开多部门联席的旱灾会商会，分析旱情发展趋势，研究抗旱救灾战略（见表3）。
    （2）强化工程措施，保障饮水浇灌。根据国家防总抗旱工作部署，旱区水利工程做到水库、机井等水利工程的及时维修、保养，尽快修复或配套建设水利设施，重点加强与防汛抗旱、群众饮水直接相关的水利工程修复。根据抗旱水量供需情况，倒排雨季来临前的饮水保障计划，通过应急打井、修建临时引水设施等方式增加应急水源，有计划地增打机电井，采取水库供水、应急调水、打井取水、拉水、送水等多种措施，保障旱区抗旱浇灌、人饮解困（见表4）。

    ①姚润丰.《截至2月18日冬麦区8省提供抗旱用水140亿立方米》，中国政府网，2011年2月18日，http://www.gov.cn。/////
    图7旱灾面前有抵御能力的社会
    资料来源：ISDR Drought Discussion Group,2007.Drought Risk Reduction Framework and Practices: Contributing to the Implementation of the Hyogo Framework for Action,UN/ISDR,Geneva,Switzerland,NDMC,University of NebraskaLincoln,Lincoln,Nebraska,US.
    西南旱灾和冬小麦大旱中应急响应和工作部署详情
    表3

    西南旱灾[]应急响应[]国家减灾委、民政部共启动四次国家救灾应急响应。其中，针对云南旱情启动Ⅱ级响应一次，针对广西旱情启动Ⅲ级响应一次，针对贵州、四川旱情相继启动Ⅳ级响应两次工作部署[]经过抗旱会商，国家减灾委和民政部共形成8份旱灾情况评估报告，集中对旱灾造成的损失等情况进行分析评估，先后下发3个紧急通知，对重旱区抗旱救灾和群众生活安排等工作进行安排和部署冬麦区大旱[]应急响应[]农业部依照《农业重大自然灾害突发事件应急预案》规定，于2011年2月4日启动抗旱Ⅱ级应急响应；国家防汛抗旱总指挥部于2月9日启动抗旱Ⅲ级应急响应，进一步强化抗旱工作；黄河防总于2月16日启动应急抗旱Ⅱ级响应，全力支援地方抗旱。在地方，山东省于2月7日启动全省应急抗旱Ⅱ级响应，河南省于2月11日启动历史上首次应急抗旱Ⅲ级响应工作部署[]针对北方冬小麦主要产区的罕见旱情，为抗旱保收，确保粮食安全，国务院于1月26日、2月9日连续召开常务会议部署抗旱救灾工作，国家防总会同水利部也编制了《国家防总水利部抗旱工作方案》提出六项抗旱减灾对策措施资料来源：民政部救灾司：《民政部发布今年以来的旱情和救灾工作开展情况》，中国民政部网站，2010年3月23日，http://www.mca.gov.cn；国家防汛抗旱总指挥部办公室，http://sfdh.chinawater.com.cn/
西南旱灾和冬小麦大旱中工程措施详情

    表4西南旱灾[]新建水源[]新打抗旱水源井共计1.8万眼，购置运送水车7 615辆，应急调水6 000多万立方米，累计为群众送水941万吨；新建抗旱应急调水工程4 307处，新建五小水利工程7万多处，铺设输水管道2万多公里；共保障2 088万因旱饮水困难群众的饮水安全，其中利用水库供水解决343万人，通过实施应急调水解决226万人，通过打井开采地下水解决97万人，通过拉水送水解决513万人，通过人背畜驮、寻找新水源等其他措施解决910万人冬麦区大旱[]人工增雨（雪）[]山东等10省（市）实施飞机人工增雨（雪）作业97架次，作业时间达188余小时；实施地面人工增雨（雪）作业2 209次，发射增雨（雪）炮弹10 681发，火箭6 840枚，燃烧烟条3 121根资料来源：国家防汛抗旱总指挥部办公室，http://sfdh.chinawater.com.cn/；中国天气网，http://www.weather.com.cn.

    （3）拨付专项经费，支援抗旱救灾。中央财政支出历来在我国灾害救助中发挥着极为重要的作用，旱灾管理中也不例外。其中，国家发改委拨付专项资金提前安排抗旱应急水源工程、人畜饮水等项目建设，开辟应急水源，以保障抗旱急需；财政部拨付专项抗旱经费以直接补助旱区，保证抗旱工作顺利开展；民政部下拨受灾群众生活救助中央补助资金，以帮助受灾地区解决受灾群众的口粮、衣被、取暖等基本生活困难。除此之外，为应对冬小麦主产区的冬春连旱，国家还出台如抗旱浇水补助、返青拔节弱苗施肥补助和农机购置补贴等新的抗旱补贴政策，以利于提高地方和农民的抗灾积极性。这是一个新的突破，变灾后补助为减灾补贴，体现出我国旱灾管理从灾害救助走向降低风险和脆弱性的新趋势（见表5）。/////
    西南旱灾和冬小麦大旱中中央财政拨付抗旱补助详情
    表5

    西南旱灾[]冬麦区大旱中央旱灾救灾补助资金[]财政部会同民政部下拨1.85亿元[]中央抗旱物资储备资金、生活困难救助资金[]中央抗旱物资储备资金2亿元
    受灾群众冬春临时生活困难救助资金10.4亿元特大抗旱经费[]财政部会同水利部安排1.55亿元[]抗旱浇地、返青拔节弱苗施肥补助[]抗旱浇地按亩均补助10元标准安排8亿元；返青拔节弱苗施肥补助按每亩10元标准补贴农业抗旱资金[]财政部会同农业部安排3 000万元[]抗旱服务队补助[]补助6省800个县级抗旱服务队设备购置，每县200万元，共计16亿元中央预算内投资计划经费[]63.63亿元农村人口饮水安全[]大中型病险水库除险加固[]小型农田水利工程建设54.8亿元[]3.09亿元[]5.74亿元[]中央预算内投资计划经费[]国家发改委下拨60亿元，提早下达农村饮水安全、大型灌区续建配套节水改造、新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程、小型农田水利重点县建设补助资金等投资，安排部分抗旱水源建设等应急工程投资中央冬春救灾资金[]财政部会同民政部下拨9.92亿元[]农机购置补贴[]中央财政安排12亿元用于冬小麦主产区农民购置抗旱急需的水泵、喷灌机械设备以及其他抗旱节水机具补贴资料来源：新华社：《各地、各部门迅速行动打响一场抗旱救灾的攻坚战》，中国政府网，2010年3月24日，http://www.gov.cn；民政部救灾司：《民政部发布今年以来的旱情和救灾工作开展情况》，中国民政部网站，2010年3月23日，http://www.mca.gov.cn；国务院办公厅：《温家宝主持国务院常务会议部署做好当前抗旱工作》，中国政府网，2011年1月27日，http://www.gov.cn；新华网：《国务院常务会议部署进一步促进粮食生产的政策措施》，2011年2月9日，http://news.xinhuanet.com.

    2．抗旱准备需补充

    综观西南旱灾抗旱救灾的全过程以及当前冬麦区大旱的抗旱政策措施，我国旱灾风险的管理还是以能够减轻灾害影响的工程性措施为主。政府在灾害发生后第一时间应急响应，安排部署救灾工作，经各部门通力合作，取得较为有效的成果。然而仍是重在减灾，疏于防灾，应对有余，防范却不足。

    （1）干旱早期预警未开发。面对自然灾害风险，危机管理模式过渡到风险管理模式的核心就在于从“被动应对”转变为“主动预防”，旱灾风险的管理也应如此。要想减轻旱灾给经济、社会和环境带来的负面影响，就必须将重点放在制定风险防范预案、干旱预报和早期预警上（Wilhite,2005）［7］，而我国在这些方面仍未能给予足够重视。干旱实时监测，而非干旱预报，是一种对干旱的综合评价，它反映全国范围内目前的干旱形势，在及时准确地告知决策部门当前旱灾发展程度方面确实发挥了重要作用，然而这是远远不够的。因为旱灾不同于地震灾害，从技术上说，它是可以被提前预测的。气候预测、干旱预报和早期预警的功能正在于提前预测旱灾发生的可能性，估计其空间分布特征、持续时间和严重程度，通过分析承灾体的脆弱性，确定哪些地区会首先遭受旱灾影响，从而使决策者能够在灾害发生前就提前反应，制定抗旱预案和减灾措施，部署减灾行动，优先救助那些最先受灾的地区和群众。例如，美国国家海洋与大气局（National Oceanic and Atmospheric Administration,NOAA）的气候预测中心（Climate Prediction Center,CPC）于2000年发布的干旱预报工具——季节干旱展望（Seasonal Drought Outlook,SDO），就旨在提前3个月预报全美范围内的干旱发生方式和趋势，并在一定程度上取得了成功（Wilhite,2005）［7］。当然，干旱预报科学现在仍处于初始发展阶段，且由于气象变化的复杂性和技术能力限制，准确预报旱灾在目前来说的确是比较困难的，但建立干旱早期预警系统，开发干旱预报工具仍是旱灾风险管理中必须实现的重要突破。

    （2）减灾工程建设不到位。西南旱灾和冬麦区大旱，突显出我国农村水利欠账、农田水利建设滞后的问题。减灾工程建设不到位，防灾减灾效益就难以显现。其一，缺乏骨干水源工程。西南旱灾中大中型骨干控制性水源工程和配置工程明显不足，小型水利工程在正常甚至偏枯的年份确实能发挥作用，但受蓄水量小、调节能力弱等限制，一遇较重干旱，小水池、小水窖甚至许多小二型水库就因蓄不上水而失去作用。例如，在贵州省已建成的17983处蓄水工程中，中型水库仅34座，平均3个县才有一座中型水库，其余99.9%都是小型水库，总蓄水量不到20亿立方米①。其二，中小水利工程年久失修。我国多数地区的水利工程始建于上世纪五六十年代，时至今日老化、失修现象颇为严重，长时间高温少雨，蓄水工程作用根本无法发挥。例如，云南省全省5514座水库中，超过50%的都是病险水库，病险水库除险加固工程亟待进一步落实②。其三，农田水利工程建设滞后。我国农田水利工程大多建设于上世纪六七十年代，由于近二十多年来管理维护较差，工程普遍存在老化失修问题。全国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和报废的占26%；大中型灌区工程配套率仅70％，骨干工程完好率仅50％；骨干渠道病险段达30％，斗渠以上的闸涵桥等建筑物完好率仅50．1％，大中型排灌泵站完好率不足60％。因水利设施老化损坏，每年减少有效灌溉面积300万亩。而全国拥有较完善灌溉设施的8亿多亩水浇地，仅占耕地总面积的45%③。农田水利建设滞后使得农民只能靠天吃饭，农业抵御干旱的能力非常低。

    （3）风险转移手段待扩展。长久以来，受灾群众转移自然灾害风险，补偿经济损失的途径主要是依靠政府救助救济。政府通过财政社会保障支出和民政事业救济费用支出救助灾民生活，然而对于广大受灾群众来说，灾后能够快速恢复生产生活，保证收入及生活质量不至于大幅下降更为重要。因此及时充分的损失补偿才是他们最为亟需的，而保险作为损失补偿和风险转移的最佳手段，在应对自然灾害风险中的功能一直未能得到充分发挥。自1998年以来的12年间，平均每年全国因自然灾害所致直接经济损失2 947.51亿元，其中经由政府救助救济得到补偿的数额为194.1亿元，比重仅占总经济损失的5.9%，损失补偿缺口达2 753.41亿元（见表6）。也即是说，约94%的自然灾害风险未能得到有效转移和分散，如此巨大的缺口恰恰需要保险发挥积极作用来填补。/////

    ①黎平.《在2010年全省水利工程管理工作会议上的讲话》，贵州省水利厅，2010年3月31日。
    ②胡军华.《靠天吃饭的云南农业：求解云南水利困境》，第一财经日报，2010年4月11日，第A6版。
    ③王月金.《旱灾凸显发展农业现代化的紧迫性》，中国经济时报，2009年2月13日，第3版。
1998年~2009年自然灾害风险损失补偿缺口
表6（单位：亿元）
年份[]财政自然
灾害生活
救助支出
（1）[]民政事业
自然灾害
救济费
（2）[]救助救济
费总支出
（3）=（1）+（2）[]自然灾害
直接经济
损失（4）[]比重
（5）=（3）[]（4）[]损失补偿缺口
（6）=（4）－（3）1998[]52.56[]41.2[]93.76[]3 007.4[]3.12%[]2 913.641999[]32.31[]35.6[]67.91[]1 962[]3.46%[]1 894.092000[]31.16[]35.2[]66.36[]2 045.3[]3.24%[]1 978.942001[]35.86[]41[]76.86[]1 942.2[]3.96%[]1 865.342002[]38.62[]40[]78.62[]1 717.4[]4.58%[]1 638.782003[]56.95[]52.9[]109.85[]1 884.2[]5.83%[]1 774.352004[]49.04[]51.1[]100.14[]1 602.3[]6.25%[]1 502.162005[]62.97[]62.6[]125.57[]2 042.1[]6.15%[]1 916.532006[]70.99[]79[]149.99[]2 528.1[]5.93%[]2 378.112007[]91.57[]79.8[]171.37[]2 363[]7.25%[]2 191.632008[]356.92[]609.8[]966.72[]11 752.4[]8.23%[]10 785.682009[]122.82[]199.2[]322.02[]2 523.7[]12.76%[]2 201.68平均[]83.48[]110.62[]194.10[]2 947.51[]5.90%[]2 753.41资料来源：财政自然灾害生活救助支出数据来源于《中国财政年鉴2009》，其中2009年数据来源于财政部2009年财政决算表；民政事业自然灾害救济费数据来源于《中国民政统计年鉴2009》，其中2009年数据来源于《2009年民政事业统计公报》；自然灾害经济损失数据来源于中国民政网站《民政事业统计公报1998年~2009年》，http://www.mca.gov.cn.

    无独有偶，旱灾风险损失补偿也面临同样的窘境。2010年，西南五省（市、区）因旱所致直接经济损失共计407.8亿元，中央下拨旱灾救灾资金13.32亿元，损失补偿缺口达394.48亿元。即使算上民政部接收的救灾捐赠11.1亿元，剩下的缺口仍达383.38亿元。即约94.01%的直接经济损失需要通过别的风险转移方式被分散出去，而不是由灾民自己全部承担。此外，西南五省（市、区）受灾群众中，绝大部分是生活在山区的农民。与城市人口相比，他们面对旱灾风险的脆弱性更大，若不能得到及时有效的损失补偿，因旱返贫、生活困苦不难想象。例如，云南省农业因灾直接经济损失超过120亿元，贵州省农业因灾直接经济损失达92.51亿元，两省共计3 248.9千公顷农作物受灾。如果两省受灾的农户都参加了政策性农业保险，那么至少能通过保险赔偿挽回作物播种成本，以便更加快速地恢复生产，挽回更多经济损失。如此可见，保险能够起到的杠杆效应非常可观。

    三、旱灾风险的综合防范

    澳大利亚、南非和美国都是极易发生旱灾的国家，历史上他们在旱灾风险的管理方面长期实行政府干预下的危机管理模式，事实证明该模式是不成功的。20世纪90年代以后，澳大利亚率先改变其干旱政策，建立起一个基于风险管理，更关注改善受灾民众灾中、灾后自力更生能力的新型国家干旱政策。南非和美国也采取相似的变革路线，目前正处于制定国家干旱政策（National Drought Policy）的不同阶段（Wilhite,2005）［7］。在我国，因为旱灾对农业生产的影响最严重，为更好地适应旱灾的后延性、复杂性特征，旱灾风险的管理也必须通过抗旱准备和减灾措施的应用，强化风险管理机制，提高民众防旱意识，认识社会在灾害面前脆弱性的根本原因，从而降低所面临的旱灾风险。
减轻旱灾的负面影响要求综合发挥灾害管理循环中所有部分的功能，而非仅仅依靠该循环中的危机管理部分（Wilhite,Hayes,Knutson and Smith,2000a）［8］（见图8）。基于此理念，国际减灾战略（ISDR）在HFA①的指导原则下，针对旱灾风险提出“减轻旱灾风险体系”（Drought Risk Reduction Framework）的四大核心组成部分——干旱政策和管理；干旱风险识别、影响评估和早期预警；防旱抗旱意识和教育；成熟有效的抗旱准备和减灾措施（ISDR,2007）［3］（见图9）。
图8灾害管理循环
资料来源：Donald A.Wilhite,Michael J.Hayes,Cody Knutson,and Kelly Helm Smith,Planning for Drought: Moving from Crisis to Risk Management,Journal of the American Water Resources Association,2000,Vol.36,No.4:697-710.
图9ISDR的减轻旱灾风险体系
资料来源：ISDR Drought Discussion Group,2007.Drought Risk Reduction Framework and Practices: Contributing to the Implementation of the Hyogo Framework for Action,UN/ISDR,Geneva,Switzerland,NDMC,University of NebraskaLincoln,Lincoln,Nebraska,US.

    ①2005年在日本神户兵库县召开的“国际减灾会议”上通过《兵库行动框架2005~2015：构建有能力抵御自然灾害的国家和社会》（HFA），该框架提出构建有能力抵御自然灾害国家和社会的五大原则。

    在我国，史培军、刘燕华（2009）［9］关于中国政府“举国防范巨灾风险”的范式中，提出以由“安全设防、救灾救济、应急管理和风险转移”共同构成的国家综合灾害风险防范结构体系防范巨灾风险。仔细看来，“综合灾害风险防范结构体系”与“减轻旱灾风险体系”有异曲同工之妙，两者所共同体现的正是将危机管理和风险管理有机结合的理念。故而，我们在这里提出以旱灾风险的综合防范体系，实现自主抗旱、减轻旱灾风险和降低社会脆弱性的干旱风险管理目标（见图10）。
图10旱灾风险的综合防范体系

    1．安全设防

    该系统工程以干旱早期预警系统（DEWS）为核心，利用卫星遥感、土壤墒情等资料，综合运用自然指示因子、气候指数与社会经济指示因子分析干旱的负面发展趋势，并预测某一特定干旱灾害事件出现的时间及可能带来的影响，从而为决策部门制定合适的减灾措施提供依据。配合干旱预报、气候预测和土壤墒情监测，兴建减灾工程。根据2011年中央一号文件即《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》精神，落实水利工程建设任务，以大中型骨干水源建设工程为基础，推进“五小水利”工程和病险水库除险加固工程，切实保证农田小型水利建设，提高水资源调蓄能力和开发利用效率。在增强工程蓄水能力的同时还必须以开发节水技术为目标，调整种植结构和养殖结构，发展节水农业。通过实行大中型灌区续建配套与节水改造，推广分子生物、精细农业、信息节水、农业化控节水协同调控技术及高分子材料在大型管道及渠道上的应用，全面降低作物耗水，实现真实节水。此外，由于干旱并非独立于正常气候变化之外的现象（Glantz,2003）［10］，若将其当作小概率的随机事件，则会在一定程度上增加个人、群体、经济、社会以及生态受干旱影响的风险程度（Wilhite,2000）［6］。因此，还应在及时发布干旱预测预报信息的基础上，针对公众编制科普读物，普及抗旱防灾减灾知识，开展相关政策、法规的宣传，增强社会公众特别是农村群众的防灾减灾意识，提高社会公众防灾避险、应急自救、抗灾减损的能力。

    2．应急管理

    目前该系统工程在灾情评估和旱情实时监测方面的工作已经比较成熟，需要进一步完善的是建立抗旱应急预案制度并实施动态管理，根据干旱预测信息实时更新制定应急预案，以应对不断变化的气候条件、社会环境和经济形势，增强预案的针对性、可操作性和权威性。组织抗旱会商，运用干旱早期预警系统的成果，综合分析气象、水文、农情、旱情以及抗旱行动等信息，提供及时、准确、全面的综合旱情信息，正确分析预测旱情发展变化的趋势。结合抗旱会商和抗旱应急预案，及时有效展开抗旱调度决策。实施抗旱物资储备管理制度，保障储备物资经费来源，保证储存环境良好及储备物资的有效管理。构建区域信息共享、数据准确、反应灵敏、传输迅捷的防汛抗旱信息平台，保证灾情预警、气候预测、实时监测等信息发布到位。应急响应结束后，还应对抗旱应急预案实施效果进行评估，对抗旱应急预案在执行中存在的问题及时进行反思，结合实施效果和经验总结提出修订计划和完善方案，以确保抗旱应急预案在今后的实施过程中能够更加切合实际。/////

    3．救灾救济

    在各级政府和人民群众的密切配合下，救灾救济工作是整个旱灾风险的管理过程中最为成熟且颇有成效的，因此关键在于如何进一步提高抗旱效益。要提高抗旱效益，必须完善各类抗旱综合信息数据库的建设，开发抗旱调度模型，优化调度方案的原则和边界条件，缩短调度时间；健全与经济社会发展水平及抗旱减灾要求相适应的资金投入保障机制和抗旱资金管理制度，为抗旱减灾提供资金保障，保证专款专用，确保援助物资和下拨资金切实到位；制定抗旱服务组织发展规划，逐步在县一级行政区内建成较为完善的抗旱服务网络，逐年提高抗旱浇地、机动送水、技术服务等应急抗旱能力，做到及时检查和维修抗旱设备、机井、扬水站、人饮工程等，保证易旱地区应急抗旱效率；主动开设抗旱便民服务专线，充分发挥基层抗旱服务组织的作用，为旱区群众提供全面、便捷、高效、优质的一条龙抗旱减灾服务。

    4．风险转移

    该系统工程是当前整个干旱灾害风险管理过程中最为缺失的。保险在旱灾风险的转移中几乎从未发挥过作用，在其余自然灾害风险转移中的作用同样甚微。2008年中国南方雪灾，直接经济损失1 516.5亿元，保险赔付仅占2.3%；汶川大地震带来超过8 451亿元的经济损失，但由于地震灾区保险覆盖率低，保险赔付仅18.06亿元，占0.2%。与此相对应，从国际上保险赔付的情况来看，2005年美国“卡特里娜”飓风保险赔付达到其直接经济损失的50%；2007年全球因巨灾造成的经济损失约为706亿美元，保险业赔付276亿美元，占39%；2009年全球因巨灾造成的经济损失为620亿美元，保险业赔付占42%。这些数据都表明，中国保险业在应对巨灾风险时严重缺位，当然其原因是多方面的。故而，面对基础薄弱的农业和脆弱的农村群众，无论是通过建立健全农业巨灾风险基金制度，加快农业保险立法进程，探索中国巨灾保险制度；还是加大农业保险中政府投入力度，推进农业保险深化发展，保险业都肩负着有效转移旱灾风险，维护经济稳定、社会长治久安这项既紧迫又长远的历史责任。

［参考文献］
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Abstract：Among all natural disasters,the occurrence of drought is not the most frequent,but its damage is the most extensive and affects the largest number of people.Drought has the features of being brady,delayed and complex.It may trigger off famine,poverty,political conflicts and even social disturbance,therefore the drought risk management has become an important content of natural disaster management or social management of a country.The traditional “crisis management” model has limited effects on managing natural disasters such as droughts.In contrast,the “comprehensive risk prevention” model is of a better prospect.Currently,China adopts a relief management model towards drought risk management.This model is long on quick reaction but short on prevention.Following the “reducing disaster risks,lowering social fragility” principle advocated by HFA Framework and ISDR,fully guarding against natural disasters such as drought,and integrating this work into the social management of a country,is a historic task for ensuring agricultural harvests,promoting socioeconomic development and maintaining longterm stability of the country.
Key words：drought risks;fragility;crisis management;risk management;comprehensive prevention