根据我部与英国使馆签订的“关于实施社会保险在促进经济长期发展中的作用”项目计划安排，由我部办公厅、法规司、养老保险司、农村保险司、基金监督司、国际合作司、社保中心、信息中心、人事争议仲裁中心9个单位一行10人组成考察团，于2009年2月22日至3月5日，对英国养老保险制度进行了考察。期间先后访问了英国工作与养老金部，养老金、残疾和护理服务局，养老金保障基金会，养老金监督局，养老保险咨询服务有限公司，养老金监查专员办公室，国家养老金中心等机构，就英国养老保险制度设计和和改革规划、基金监管、管理服务等进行了座谈和交流，考察了解英国标准人寿公司就养老保险基金投资模式和运作的情况。现就有关情况报告如下：

    一、英国养老保险制度的基本构架

英国的养老保险制度由国家养老金计划和私人养老金计划构成。国家养老金计划包括对全体符合条件的纳税人提供的国家基本养老金和对雇员提供的与收入相关联的国家第二养老金，两者都采用现收现付制。国家基本养老金计划覆盖工作年龄人口3760万人和退休人员1170万人，基本达到全民覆盖，有400万人参加国家第二养老金计划。2008年英国养老保险国家养老金发生费用支出890亿磅，占GDP的6%。其中国家基本养老金支出770亿磅。私人养老保险包括职业养老保险和个人养老保险。这两种养老保险采取市场运作的模式，约有960万人参加了职业养老金计划，700万人参加了个人养老金计划。在英国，国家养老金仅保证职工退休后的基本生活需要或者说最低生活需要，更高的退休待遇主要是依靠私人养老金来满足。

    （一）国家养老金

    国家养老金计划主要分国家基本养老金和国家第二养老金。

    1．国家基本养老金

    国家基本养老金计划以强制性、费率统一和全民覆盖为特征。每位符合领取条件的退休人员都可得到等额的基础年金，所需资金由国家财政、雇主和雇员强制性缴费共同负担。

    (１)筹资方式。英国的国家基本养老保险计划缴费通过征收国民保险税的方式实现，由皇家税收总署统一征收。缴费按不同人群分类：一是对有雇主的雇员征收，计税依据是雇员的薪金总额，其中雇主12.8%，雇员11%。雇员缴费由雇主按月代扣代缴。对于高收者，国家还要区分不同档次，征收20-40%的高收入税，建立国家准备金，以应对养老金的支付风险。二是对自营职业者征收。自营职业者缴费包括两部分。第一部分采取定额征收方式，统一起付标准（现行标准为2.3镑/周），并有免征额规定，对低收入(年收入4475镑)的人，可以免除缴费。第二部分以自营职业者的经营利润为计税依据，按不同比例的税率纳税。即如果其年纳税利润在低利润界限和高利润界限之间的，按纳税利润的8％的比例缴费。超过高利润界限的部分再按1％的比例缴费。目前英国自营职业者约300万人。三是征税对象是自愿缴纳者，既包括没有正式职业但又想保持领取养老金权利的人，也包括一些想增加养老金权益的雇员和个体经营者，并统一缴费标准（目前为每周8.1磅，2009年4月6日以后为12.05磅）。

    国民保险税纳入国家保险基金，用于支付缴费型的社会保险待遇。法律规定政府精算署每5年对国家保险基金进行估值，以确保基金的可支付能力。

    （2）领取养老金年龄。英国法定退休年龄为男性65岁，女性60岁。根据1995和2007年立法规定，到2020年女性退休年龄将提高到65岁，到2046年将退休年龄统一提高到68岁。英国不允许在法律已有规定的情况下延长养老金的支付年龄。如果在职期间有中断缴费现象，允许补缴，但最多只能补缴6年。

    （3）计发办法。国家基本养老金计划规定统一的给付标准限额，并根据不同的缴费年限给予差别。国家基本养老金的标准为每周90镑（2009年4月6日后为95磅），全额领取资格为缴费年限达到工作寿命的90%以上（工作寿命指个人满16岁的纳税年度与达到退休年龄的纳税年度之间的时期，一般情况下，男性应有49 年，女性应有44年的工作寿命）。缴费年限在工作寿命的25％～90％之间的(男性／女性缴费11/ 10—44/39年)，在每周90镑的基础上，按比例减少领取额。缴费年限不足5%的，不能领取养老金。男性/女性缴费满11/10年，可享受最低养老金（为国家基本养老金标准的25%）。

    国家基本养老金计划待遇领取对象按照个人或配偶的国家基本养老金计划的缴费记录、年龄、社会经济状况等不同条件分为A、B、C、D四类(其中C类已过时，见表2)。

表  英国国家养老金领取情况

    如果有符合上表两类或两类以上条件的人，按规定只能领取最高的一类。

    （4）养老金调整机制和替代率水平。英国国家基本养老金实行每年增长的调整机制，目前规定增长水平只与物价水平相挂钩，与工资增长幅度不关联。由于英国物价涨幅较缓慢，而工资增长相对较快，国家基本养老金占社会平均工资的比例呈逐年下降趋势。1998年为24.4%，到2006年下降到17.7%。新的立法规定，从2012年起国家基本养老金增长与工资收入增长率相挂钩。/////

    2.国家第二养老金

    国家第二养老金是国家提供的收入关联的一项国家基本养老金附加额。1975年社会保险法案推出，2002年4月6日以前，称国家收入关联计划（通常称SERPS），该计划要求全部工薪雇员强制参加，且有最低收入的限制。其自动加入条件是，受雇工作人员收入超过国家基本养老金缴费规定的下限（ Lower Earning Limits。）年收入低于一定的数额，就没有资格参加收入关联养老金计划。为应对日益严峻的收入不平等问题,政府在2002年开始实施国家第二养老金计划(通称S2P)作为SERPS的替代政策，致力于为中低等收入者、特殊职业者和带有终身疾病或残疾的人提供更加优厚的补充养老保险。

    （1）覆盖范围。国家第二养老金计划的主要目标人群是中低收入者以及看护长期患病或身体残疾者的从业人员。作为国家养老金体系的一部分，它的准入门槛很低，任何已缴纳了国家基本养老金保费同时又没有参加职业养老金或个人养老金计划的雇员将自动具备享受资格。

    （2）“协议退出”。该计划还设定了所谓的“协议退出”机制，明确规定，如果雇主提供职业养老金计划，在满足雇员在职业养老金计划中获得的养老金等于他们能够在国家SERPS计划中可能获得的最低保证养老金时，雇员可以‘协议退出”国家收入关联养老金计划。“协议机制”为收入较高者提供相对优惠的选择余地，引导其更多地加入职业养老金及个人养老金计划，本人及其雇主将会享受到国家基本养老金保费缴纳的折扣与优惠，雇员个人收入越高，折扣就越多，只是这些折扣并不是直接返还给雇员个人，而是进入由本人选择的职业养老金或个人养老金计划，并进行投资和增值，政府对这些折扣金的增值部分实行税收优惠。该“退出机制”目的是使国家全力帮助经济状况确实堪忧的人，即所谓的“绝对无法作为者”，以使国家养老金的基础保障作用更为突出。

    （3）待遇计发。为了体现公平原则，也为了吸引更多地低收入群体加入该计划，国家第二养老金计划的计发方式采用了与工资报酬相关联的累退制，即在缴纳基本养老金保费年数相同的情况下，按不同收入层次支付给参保人不同的养老金，而且是年收入越少，所得到的替代率水平越高。作为对弱势群体的直接照顾，国家第二养老金计划的待遇给付水平明显优于它的前身国家收入关联计划。据测算，年收入在9000英镑的个人，退休后可获得的国家第二养老金将是他在原国家收入关联计划中的2倍。与国家基本养老金相同，国家第二养老金实行每年增长的调整机制，目前规定增长水平只与物价水平相挂钩，从2012年起与工资收入增长率相挂钩。

    （4）替代率。国家第二养老金的替代率在2002年前后经历了两个阶段。1999年，按照工资收入的高低所占的比例为0～30％，即低收入者可能为0，而高收入者则可以达到30％。由于2002年对国家收入关联养老金（SERPS）的改革，建立国家第二养老金（S2P）制度，加大了对中低收入者和特殊人群的支持，国家第二养老金与工资收入的比例逐步上升并稳定在13％—18％的水平。据统计，如果缴费满40年，对于普通收入者，第二养老金与国家基本养老金收入相当（即国民平均收入的17%—18%）。

    对于普通收入者，国家基本养老金和国家第二养老金形成的第一支柱的最高替代率在35%左右。/////

    3．其他相关福利

    作为一个完整的老、遗、残制度体系，英国国家养老金制度还包括支付某些丧偶者的丧亲福利金，以及一些不与养老保险缴费条件挂钩，由政府税收支出的补贴，如养老金补贴，对伤残者及看护者的相关津贴，冬季燃气费补助，等等。

    （1）养老金补贴

英国针对60岁以上的已领取国家养老金的贫困人口，政府提供补贴，使其收入达到国家规定的最低收入标准，成为对老年贫困人口实行“收入扶持”的主要形式。养老金补贴由税收支付，不要求符合国家保险费缴费条件。主要包括两部分，一是最低收入保障补贴，如果领取的退休金加上其他收入低于政府规定的最低收入（2009年4月6日前个体每周收入不足124英镑，每对夫妇每周收入不高于189英镑），政府将发放补贴，将其收入至少补足到国家规定的最低收入水平。二是储蓄补贴。为65岁以上达到一定储蓄金额或附加养老金的人额外提供福利。个人每周最多增加19.71英磅，一对夫妇每周最多增加26.13磅。据统计，英国每年通过养老金补贴制度已经使大约270万家庭(约340万人)受益，帮助许多人摆脱相对贫困的状况。

    （2）丧亲福利金

    英国建立丧亲福利金，用于丧偶人员的生活补贴，类似于我国的遗属补助，但补贴对象不包括亡者的子女和父母等，只针对符合国家养老金计划缴费条件的死亡人员的配偶，且该丧偶人员在配偶死亡时未达到退休年龄。

    英国的丧亲福利金分一次性支付和按月支付两种。①所有不到退休年龄的人员均可获得一次性支付2000英镑。②对有子女，且子女不到16岁的，每周可获90磅补助，直至其最小孩子达到16岁。③男性或女性丧偶时已超过45岁但未达到退休年龄，如果家庭无子女且死者符合国家养老金计划缴费条件，则提供52周的补助，补助标准与年龄相关。

    （3）伤残补助

    英国人口约6000万人，其中目前登记在册的残疾人为570万人，其中儿童70万人，成人500万人。英国的伤残补助制度覆盖对象全面，保障项目齐全，是英国福利制度的重要组成部分。其补助对象主要包括：①因伤致残人士或因患病和需要人照料的人士；②超过16周岁，不能工作达到28星期的严重伤残人士；③没有资格从其雇主领取法定患病工资的人员且不能从事工作的人员，包括自雇人员和失业人士等；④因注射疫苗身体受到损害的；⑤达到一定条件的为伤残人士提供看护的人员，等等。以上除了工伤致残人员外，其他均须符合在英国居住或停留的条件。对伤残人士而言，有多种津贴。补助项目主要包括：①伤残者生活补贴、②伤残者工作津贴、③康复补贴、④看护津贴、⑤疫苗注射损害补偿等。任何残疾人都可以申请残疾生活补贴，不管他们的收入状况如何，这项津贴的目的是为了支付残疾人因为残疾而需要的额外费用，此外，丧失工作能力的残疾人还可以申请丧失工作能力津贴；低收入残疾人还可以申请收入支持津贴，等等。除了福利资金的补助，还要给他们培训，提高他们的生活能力和工作能力。根据补助项目及各项目规定级别，伤残补助分一次性支付或按月支付。补助对象丧失工作能力期间及享受看护津贴期间，个人获得国家养老金计划的缴费抵免。/////

    （二）私人养老金

    英国的私人养老金包括由公司或雇主机构提供的职业养老金计划和由保险公司或其它金融中介机构提供的个人养老金计划。

    1.私人养老金的主要内容

    （1）职业养老金。由雇主向雇员提供的补充养老金，又称职业年金。包括待遇确定型（earnings related，简称DB）、缴费确定型（contributions based，简称DC）两种类型。企业自愿建立职业年金计划，除了税收优惠因素外，还出于为留住人才的竞争性考虑

    第一，DB型计划，提供的养老金待遇是雇员退休时工资的一定百分比，且雇员工作时间越长，所获得百分比越高。雇主和雇员承担的实际缴费额由确定的养老金水平决定，并将定期根据精算估值调整。第二，DC型计划，通过缴费形成个人账户，一方面有利于投资，另一方面也便于雇员在转换工作时携带。计划成员可选择不同的年金和保险公司，如果不选择，该计划的受托人将代为选择。该类计划可单独设立基金进行管理，或委托保险公司管理（后者一般是在雇主和计划规模较小时采用）。计划成员可选择投资方案，如果不选择，该计划的受托人将代为选择。约有2/3计划成员选择“生命循环式”的投资产品，即年轻时投资于高风险资产，随年龄增长逐步降低资金风险。计划成员在退休时将使用缴费和投资收益购买年金产品，所购年金产品将为计划成员提供退休后的收入，即养老金。DB型计划具有较大的成本风险，会因经济状况的变化而陷入较高赤字。而在DC型计划下，风险更多地由雇员而非雇主承担，同时，雇员也可享有更多的选择权。因此，DC型计划已经成为英国职业年金的主流模式。

    ①缴费方式。英国法律没有规定具体的缴费比例。约1/4的职业养老金计划由雇主缴费，也有雇主和雇员共同缴费的，费率由雇主决定。

    ②领取条件。政府对职业年金领取有一定年龄限制要求，除因健康状况不佳提前退休外，不得在55岁前支取养老金。员工在退休前死亡的，将一次性给付，给付金额是员工收入的一定倍数，通常是3-4倍。职业年金还为遗属提供养老金。另外，职业年金为员工提供提取部分现金的选择权，即员工在退休时可以一次性提取部分现金，相应的，退休后每年获得的养老金将有所减少。一次性提取现金部分不须纳税，对现金的使用也没有特殊规定。

    ③税收优惠。政府对职业年金计划提供税收优惠，采用的模式为EET，即缴费和投资阶段免税，领取阶段缴税。养老金计划必须在英国皇家税务及海关总署注册，以获得减税资格。对职业年金缴费有一定的免税额度要求。可免税的一生养老金资产总市值不能超过165万英镑（2009年4月6日起改为175万英镑），在这一上限内，缴费可以是雇员工资的100%。年度养老金缴费免税上限为每年23.5万英镑（2009年4月6日起改为24.5万英镑）。

    ④基金管理。职业年金必须以不可取消的信托基金形式设立。受托人需为所有计划成员的利益考虑，任何违法行为都将面临重罪。1/3受托人是由计划成员提名选举的。同时，法律规定职业年金用于雇主指定的投资不得超过基金额的5%，以降低可能的投资风险。职业年金受养老金监管局监管。/////

    (2)个人养老金计划

    个人养老金计划是一种由个人从选定的保险公司参加的DC型计划（此种与职业年金的DC型计划相比，是合同式的）。这种计划可以是自愿选择投资的股票债券，如无选择将有默认的选项。英国法律规定，没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参加这样的计划。雇主将为选择参加这些计划的雇员代扣应缴费用并向保险公司缴纳。同时，个人也可不经雇主而直接参加保险公司提供的DC型计划。

    这类计划的税收规定与职业年金计划类似，但不受养老金监管局监管，而受金融服务管理局（financial services authority）监管。且也有一个保护系统，以防止保险公司破产。

    2.政府对私人养老金的监督管理

    英国的国家养老金主要来源于税收，并由税收支付。因此，对养老基金的监管主要体现在对第私人养老金方面。英国职业养老金和私人养老金体系的良好运行，一方面依赖于制度本身的设计模式，另一方面还需要有效的监管体系作保障。英国政府在监管服务这方面做了较多的努力。1995年养老金法案、2004年养老金法案都对养老金监管提出了较多的内容，特别是2004年法案，直接构建了目前的监管体系。

    （1）养老金监管局

    2004年的养老金法案授权建立养老金监管局。该机构是在原有职业养老金管理机构基础上调整形成的，其设立目的旨在保护职业年金计划成员，减少养老金保护基金的赔偿风险，提高雇主和雇员对相关计划的认识并促进对计划进行更好的管理。除继承原有职业养老金管理机构的权利外，监管局还在信息收集、通知发布、对受托人提供指导方面拥有更多的权利。监管局有权采取任何可以促进其履行职能的措施，包括对不遵守法定要求和计划规则的行为处以罚款。这次调整使监管局在监管计划时可以发挥更多的积极作用，如规定行为规范、向受托人提供网上培训和工具包、组织研讨会等，而不仅仅是在收到举报后进行调查回应。

    养老金受托人或管理人有义务向监管局定期上报信息。主要形式是利用网上系统在线完成制度回执（相当于注册），内容包括计划成员的个人信息、参加计划详细信息、受托人信息、财务信息等。所有DB型计划（约7800个）和12个以上计划成员的DC型计划（约5000个）需要按年填报，12个以下计划成员的DC型计划（约5万个）可每三年填报一次。

    （2）养老金保护基金委员会

    2004年的养老金法案授权建立了养老金保护基金委员会（PPF Board）和养老金保护基金（PPF），负责在DB型计划的雇主破产和计划资产不足时，对计划成员进行补偿。补偿金来自于养老金保护基金。养老金保护基金是通过强制方式，向DB型计划受托人和管理人收取形成。根据政府目前规定，从全部的7800个DB型计划收取的费用每年不得超过8.31亿英镑（不到英国私人养老金总资产1%）。具体流程是，保护基金委员会从养老金监管局获取养老金相关信息（如筹资信息），并使用长期风险评估模型进行分析，根据具体计划的债务情况和破产风险确定所需收取的费用。同时，过去4年，保护基金委员会已经从破产公司继承了110万英镑的养老金资产。所形成的养老金保护基金资产将在金融市场上进行投资，收益部分将作为现金流向成员支付补偿金。

    养老金保护基金委员会针对养老金基金入不敷出的原因进行评估，判断是否符合援助条件，并进行审计、精算、法律审查，这一评估期为12个月。如果评估通过，计划的资产和债务将转移给养老金保护基金，计划结束（关闭），养老金保护基金将支付赔偿金给先前的养老金计划成员。赔偿金对已退休者补偿100%，对未退休者补偿90%。同时，身体不好丧失劳动能力的人、领取遗属补贴的人也可获得100%补偿。当前，有2.5万人享受养老金的补偿，每年支付一次。/////

    （3）养老金调查专员

    1990年的社会保障法案授权建立了养老金调查专员职务，并成立相应的专员办公室，2004年的养老金法案又授权建立了副专员的职务（2名）。养老金调查专员设立的目的，是应对针对私人养老金计划的投诉，调查并判定所收的书面投诉，调查并判定任何关于事实或法律的争议，服务对象主要是计划成员、遗属或是声称或应当作为成员的人，大多数案件是对受托人、管理人、基金经理提出的投诉。

    投诉需书面提出，有效诉讼期为事件发生3年内，一般是由咨询公司转来，也会受理投诉人的直接投诉。一旦受理，将开始走调查程序。有些案件通过专员回信即可解决。有些复杂的案件需首先获取证据，再起草裁决书，裁决书交由相关方面同意后，将作为最终判决（除非有法律申诉推翻此判决）。更为严重的案件将在投诉人当地举行听政会，相关方均需出席。

    以上三类机构的行政费用，从养老金计划中提取。

    另外，金融服务管理局（FSA）负责基金公司的资格监管、工作方式监管，重点关注偿付能力，主要监管客体为合同式养老金、保险公司和基金经理管理的投资基金。

    总体评价：健全的法律制度为英国的养老保障制度运行和改革提供了有利的法律支撑。目前，英国已形成制度完善、机构健全，保障多层次，保障多方位的养老保险制度。但英国人口老龄化危机日趋严重，给现收现付制模式下的养老金支出带来巨大的压力，英国的养老金制度仍面临很大的挑战。

    二、对英国养老金制度改革的思考和启示

    英国是世界上人口老龄化比较严重的国家之一。早在1929年，65岁以上人口即达到总人口的7%，迈入老年型社会。目前65岁以上人口达957万，占总人口的16%， 60岁以上人口占总人口的21%，而16岁以下人口只占总人口的20%，老年人数量已经并第一次超过青少年。人口老龄化造成老年人抚养比不断提高。据统计，英国2008年国家养老金计划抚养比为4:1，到2050年将达2:1。日渐汹涌的“银发浪潮”对英国养老金支付造成沉重的负担。面对挑战，英国政府从2002年就着手养老金制度的改革。经过充分的民意调查和广泛征求意见，英国政府出台了2007年养老金法案和2008年养老金法案，新的立法将对2010年4月6日之后退休的人员产生影响。

    （一）对英国养老金制度改革措施的基本思考。

    1．关于提高退休年龄问题。提高退休年龄主要是分两步走，一是提高女性的退休年龄，从2010年起分阶段实施，到2020年达到65岁，实现男女退休年龄相同。二是 2024年到2046年间男女退休年龄将分阶段从65岁增加到68岁。这在一定程度上能弥补国家养老金缺口。对个人来说，通过延长工作年限，可以为养老获得更多的储蓄。

    2．关于扩大国家养老金的享受范围，提高国家养老金占退休收入的比重问题。主要表现在：（1）让更多的妇女和看护者将有资格领取国家基本养老金和国家第二养老金，同时规定将获得全额国家基本养老金所需的缴费年限减少为30年，这两项都将提高国家养老金的享受范围。（2）改革国家养老金调整机制。从2012年开始国家养老金的调整将不仅与物价水平挂钩， 同时不低于工资增长率。（3）调整国家第二养老金计划。从2012年起，国家第二养老金计划将在固定额度的基础上增长。作为过渡，与收入相关的要素将继续存在，但2030年前将逐步消除，为各类低收入群体加入国家第二养老金提供更多便利，充分体现其对国家基本养老金的补充作用，以加大对中低收入者的支持。/////

    3.关于发挥私人养老金作用，建立“国家养老金储蓄计划”问题。为改变劳动者目前养老金储蓄参与程度不高的现状，英国政府将于2012年实施“国家养老金储蓄计划”，即引入全国统一管理的个人账户，将使新雇员（22岁以上且不足退休年龄，超过5000英镑年收入的人）自动加入全国的养老金储蓄计划。个人有权选择退出，但每三年将再次纳入，个人也有权选择再次退出。计划成员需至少缴纳缴费比例为3％的养老金份额，国家鼓励更高的缴费，雇主应至少缴纳缴费比例为4％的份额，另有1％来自于税收减免。原来的职业年金缴费水平为雇主雇员自行确定，而这个储蓄计划则约束了缴费下限。所有缴费将转入个人账户并进行投资。同时，这一计划对年度管理费做了限制，最高为0.3％。

   (二)英国养老金制度改革对我国的启示

    就人口结构变化及养老金制度设计而言，我国和英国存在许多相似之处；英国养老金制度改革，是全球范围内应对经济全球化和养老保险制度财务危机而出现的改革浪潮的一部分，考察了解英国养老保障体系建设的现实状况与经验教训，对我国完善养老保险制度具有一定的启示。

    1.加强养老保险的调查研究和政府立法。

    英国养老金制度非常全面，也相当复杂，改革的难度非常大，但从其发展轨迹看，改革不断进行，并且以法律的形式予以确定。从1948年通过的社会保险法案开始，英国已就养老保险出台了十几个法案。每增加一个保障项目或出台一个新的制度，要经过反复论证和调查研究，然后再进行立法实施，立法对制度的变革起到重要的法律保障作用。目前英国新一轮的养老金制度改革正在进行，这次改革已经酝酿多年，早在2002年英国政府成立了独立的养老金委员会以专门研究养老金制度的资金问题。对该委员会发布的政策建议，听取各方面的专业意见，定期提请委员会审议，特别是政府形成白皮书之前，在“全国养老金日”在全英境内进行一系列民意调查活动。同时新的立法出台前还进行声势浩大的政策解释行动，从而使大多数公众能够接受。目前，英国已出台《2007年养老金法案》和《2008年养老金法案》，真正执行从2012年开始。应该说立法先行是英国养老金制度的重要特点。相比之下，我国目前养老保险工作的开展主要靠政策、规章和规范性文件，实际执行难度大，严重阻碍了有关改革措施的推进，无不与我国缺乏深层次的调查研究，科学论证和立法滞后有关。

    2.政策制定具有长远的战略眼光，并为新政策的实施预留了充足的准备时间。

    英国养老金制度改革，是考虑养老金制度长期发展的危机因素而进行的。如面对人口老龄化的危机，私人养老金储蓄减少和人群间储蓄额差距扩大的趋势，提出自动纳入储蓄计划的策略。与此同时，英国在解决未来风险问题所采取的改革措施，是一种循序渐进的做法，一项政策的出台到实施，有几年甚至几十年的间隔，这可以使政策实施各方做好充足的准备。如提高女性养老金领取年龄是在1995年立法规定的，但法案规定自通过之日起15年后（即2010年）实施，以消除对其通过时45岁以上女性的影响。2007年养老金法案规定,统一将退休年龄提高到68岁，是在2026年开始实施。这种解决问题的思路，与养老金周期性长的特点符合，在我国的制度设计中应予以借鉴。/////

    3.注意兼顾公平与效率，以社会经济协调发展作为改革的主要目标。

    英国的养老金制度改革是“理性的市场化”，它在注重效率，发挥个人在养老金制度中的作用，发展私人养老金的同时，并没有放松对公平的关注。政府每年从国民收入的1%投入到国民养老保险基金中，专门用于贫困人口收入补助，同时扩大国家基本养老金的享受范围，完善养老金调整机制，建立养老金津贴制度，改革国家第二养老金以及“养老金保护基金”的出台等均惠及社会各个阶层，尤其是低收入者，从而对整个社会的协调发展发挥了重要作用。

    我国企业退休人群中有相当一部分是社会中的低收入群体，晚年的基本生活保障水平较低。借鉴英国办法，发挥社会保障收入再分配功能，在养老保险体系专门针对贫困老人建立以国家税收或以收入为前提的最低养老金制度，在健全养老保险制度之外,还可辅以完善的老年人救助制度,保证他们的基本生活，以维护和实现退休人员的经济保障权利，缩小贫富差距，化解社会矛盾，维护社会稳定。

    三、几点建议

    （一）适当延长法定退休年龄，积极应对人口老龄化给养老保险基金的支出压力。

    英国的平均寿命女性81岁，男性76-77岁。按平均78岁算，退休后的平均余命大约13年左右。我国城镇人口人均寿命约75岁，退休后的平均余命约17年左右，就目前的医疗条件和人们的健康水平，适当提高参保人员的退休年龄是有空间的。借鉴英国分步走的措施，建议适时提高企业女职工的退休年龄，具体从50岁逐步提高到55岁。之后再根据情况适时调整。这样既可以应对养老金的支付压力，又能解决计发办法改革后女职工待遇相对偏低的问题。                                                                   

   （二）尽快建立统一的遗属待遇制度。

    考察中，我们对英国的遗属补助和伤残补助进行了关注。注意到英国的社会保障体系非常健全，社会的各类人群都有相关的保险制度，补助对象明确，且制度全国统一。我国在遗属待遇制度上，各地规定补助的对象和标准尚不统一，特别是企业与机关事业单位标准不统一，执行双轨制，极易造成攀比，不利于构建和谐社会。建议在下一步制定企业退休人员的待遇政策时，要按照与机关事业单位统筹考虑的原则，抓紧制定全国统一的遗属待遇政策。/////

    （三）适时建立专门的养老保险咨询服务机构。

    此次考察，英国养老保险咨询服务有限公司给我们留下很深印象。养老金咨询服务有限公司（TPAS）于1983年成立，建立之初是作为慈善机构向养老金计划有问题的人提供帮助，到90年代已将服务扩展到所有类型的养老金计划（包括国家养老金、私人养老金）。该机构是全国唯一的处理养老金咨询服务的公司，作为非营利性组织，其成员主要是自愿服务人员（450人），并有少量正式雇员（30人），该组织可从政府获得部分资金资助。目的是为养老金计划成员及其他人提供咨询解答服务，在成员和计划间担当调解员。具体工作形式包括处理投诉，通过电话、手册、网站、媒体等向全国大众提供养老金方面的信息指导，到工作场所介绍养老金和储蓄需注意的问题。在处理投诉方面，该机构某种程度上是养老金调查专员的“守门员”。一般情况下，计划成员会首先在该机构进行咨询。我国没有为参保人员提供全方位的咨询服务的机构，可以说是个空白。从长远考虑，建议设立专门机构，承担更广泛的养老保险服务职能。

    （四）重视数据和定量分析。

    此次英国的各个受访机构的共性是高度重视数据。如监管局不仅充分收集计划和计划成员的数据（包括协议文本、资产信息、个人信息等），并通过建立第三方监管人签字的机制，确保数据的真实性。保护基金委员会建立有长期模型用于评估，并在各个环节依靠精算进行估值。咨询公司提供大量的信息服务和案例服务。养老金调查专员将复杂案件在网上公布，并作为其他部门的案例参考。监管局、保护基金委员会、咨询公司、养老金调查专员间建立了有效的信息交互与沟通机制。中国应以此鉴，在制度运行的同时充分发挥数据的作用，重视数据的质量，运用数据进行全方位的服务与监管。

    （五）坚持发展缴费确定型（DC）企业年金。

    从英国职业年金发展的实践中看，由于待遇确定型（DB）计划的缺陷，越来越多的雇主已不再采用DB型计划，或者已不再接纳新的DB型计划成员，所有新设立的计划均为DC型。并且，越来越多的DB型计划由于公司破产或资金原因已发生了资不抵债的情况，为此，英国政府专门设立了养老金保护基金用于接管破产的DB型计划。由此可见，即使作为私人养老金，英国政府也要花费大量的力气去弥补这一制度的不良后果，DB型计划走向衰败并至退出历史舞台是不可逆转的趋势。根据中国的实际情况，建议发展DC型的企业年金是比较正确的选择。

    （六）明确政府对私人养老金管理的定位。

    英国的私人养老金的筹集、管理、投资等工作，均为市场化运作。政府通过法案设立系列机构，将工作重点放在为私人养老金提供严密的监管、为破产DB型计划提供补偿金、为存在纠纷的计划成员提供咨询和仲裁服务。可以看到，这是一套相对全面完善的制度运行保障体系。我国虽然已建立了企业年金制度，但相应的保障体系尚急需建立和完善，以确保企业年金的有序发展。如，要实现企业年金的有效注册，一方面可使个人转换工作时仍可及时了解所参加的年金计划信息，另一方面可使监管者及时了解信息并进行有针对性的监管。

    （七）监管部门对私人养老金采用积极的监管策略。

    英国养老金监管局的工作理念是提前预防比事后补救好，他们认为事后的强制执行（惩罚措施）需要花费更长的周期和更复杂的技术，则更重视提前采取引导教育的方法，具体包括为计划成员提供有关计划的详细信息（包括权益、操作、投资信息等）,使其能采取行动来保护自己的利益；为受托人提供专业培训指导，提高他们的管理技能。与此相比，中国对企业年金的监管手段与方法尚有待进一步发展，可以学习英国这种积极策略，将部分监管工作前移，由事后监管转向事前预防。

                                          人力资源和社会保障部赴英国养老金制度考察团

                                                                二00九年三月三十日