——专访保监会相关部门负责人

    如何充分发挥保险机制在国家救灾、防灾体系中的功能和作用，是保险业共同关注的重大话题。早在2006年，保监会曾起草过一份《关于建立和完善巨灾保险制度的工作方案》，明确了建立我国巨灾保险体系的总体思路。

　　2008年汶川地震后，社会各界关于建立巨灾保险制度的呼声异常强烈。2010年初，国务院向金融系统布置了15个课题。其中，由保监会牵头开展“建立巨灾保险制度”课题研究，包括发改委、财政部、地震局等11个部委参与其中。从制定报告大纲，到设计调查问卷，再到四川、吉林两地实地调研，历时将近一年时间，最终形成了一份巨灾保险调研报告，呈报国务院。

　　2012年11月，保监会主席项俊波在公开场合表示，未来保险业要在完善防灾减灾体系中发挥优势，加强自然灾害风险管理，加快建立符合我国国情的巨灾保险制度，利用保险机制预防和分散灾害风险，并提供灾后损失补偿。

　　在策划和采写本期巨灾保险特刊期间，保监会相关部门负责人接受本报专访，详细阐明了保险监管部门对于建立巨灾保险制度的立场和态度，并详细勾勒我国建立巨灾保险制度的路径图。

　　政府转变职能的需要

　　2001年8月，保监会发布《企业财产保险扩展地震责任指导原则》，“地震险可以作为企业财产保险的附加险承保”被明确下来。经过10多年的实践，虽然经营巨灾风险没有政策障碍，但有效需求长期不足。

　　出现这一现象的原因，与我国政府为主体、财政为支撑的巨灾风险管理体制关系密切。巨灾风险管理体制的最大特征是举国体制。在举国体制之下，政府几乎承担了所有巨灾风险管理职能，抢险救灾多以军队、武警和民兵为中坚力量，而灾后重建则均以财政作为主要资金来源。在政府和财政发挥主要作用的同时，也有一些非政府组织、社会捐助、慈善、公益等社会力量介入进来。

　　“我国这套完整的防灾救灾体系，在抵御突发灾害时，能够发挥巨大的作用。相比西方国家来说，这套制度的优越性特别大。如2008年汶川地震后，在短时间内抗震救灾并恢复生产，创造出了不起的奇迹。”保监会相关部门负责人说。

　　既然现有防灾救灾体制具有无可比拟的优越性，为何还要推进巨灾保险制度建设？对此，该负责人说，这是政府转变职能的需要。在现代社会“小政府，大社会”的发展趋势之下，我国政府也在转变职能，将能够依靠市场力量解决的问题交给市场去办。建立巨灾保险制度的本意，并非要替代现有的防灾救灾体制，而是通过市场手段和保险机制，整合各方资源，与现有的救灾减灾体制实现良好对接。

　　分层的巨灾分散机制

　　在2010年底形成的巨灾保险制度课题研究成果中，保监会拿出了一个巨灾保险框架和两个子方案。两个子方案分别为地震保险和农业保险巨灾分散机制。

　　巨灾保险框架主要参考和借鉴了美国洪水保险计划、美国加州地震保险制度、日本地震保险制度、中国台湾居民住宅地震保险制度、新西兰家庭财产地震保险制度等，试图建立一个政府支持的多层次的巨灾保险风险分担机制。

　　具体来说，巨灾的底层损失主要由各保险人承担，中层损失主要由再保险人(巨灾风险保障基金)、资本市场承担，超额损失主要由政府承担。在每一层次的损失中，投保人都需要分担一定比例的损失，以调动其防灾减损的积极性。这种模式，既可以利用保险公司销售、理赔的优势，充分发挥再保险和资本市场在分散风险方面的作用，又通过政府兜底控制了巨灾保险市场的风险水平。此外，通过控制承保对象与费率，控制政府补偿的对象，引导投保人自觉降低财产风险，提高财产抵御风险的能力，避免在过高风险区域过度开发，最终达到降低全社会巨灾风险损失的目的。

　　“通常情况下，越往上，风险发生的概率越小，分层制度将起到积累作用。”上述保监会相关部门负责人说，日本在建立地震保险制度初期，能抵御的风险很小。但通过几十年的积累，逐步建立起基金池，抵御灾害的能力大大增强。

　　事实上，具体如何分配风险需要进一步研究讨论，但可以明确的是，我国巨灾保险框架中包括了几个重要主体：投保人、保险人、再保险人、资本市场和政府。这其中，政府的角色定位尤为重要，政府不仅直接参与地震风险的分担，而且为巨灾风险保险基金提供财政担保。

　　如何强制推行

　　我国巨灾保险目前面临的主要问题，既有供给能力不足，也有有效需求不足，两者相互作用，形成恶性循环。从国际经验来看，建立巨灾保险制度通常要采取强制性、半强制性措施。

　　所谓强制性推行，通常有两层含义。第一层含义是，目前家财险保财产，地震险是附加险，不在主险中。强制推行，也就是将附加险与主险捆绑起来销售，即投保人买家财险时必须买地震险。第二层含义是，通过法律或条例，强制推行地震保险，就像凡是开车的人都必须买交强险一样。

　　“《保险法》明确规定了保险合同自由订立原则。所谓强制，必须是在国家法律条例授权之下才能去推行的。”保监会相关部门负责人说。

　　美国的洪水保险计划或许能够提供一种较好的思路。美国法律规定，要想享受联邦的财政援助，如遭受水灾时的经济援助或修建与购买房屋时与联邦有关的贷款，就必须参加洪水保险计划。如果没有参加洪水保险计划，即使发生了总统指定的水灾，特定洪水风险区内的房屋永久修缮和重建也不能得到联邦的财政援助。此外，根据修订的《1973年防洪法》，如果某个社区中包含特定洪水风险区，那么购买或修建特定洪水风险区中的房屋时，要想接受联邦或与联邦有关的财政援助，条件就是购买洪水保险。在没有购买洪水保险时，禁止向特定洪水风险区提供房屋贷款或进行赔偿。

　　对于强制推行的立法问题，在2010年研究课题中，保监会曾建议研究制定《巨灾风险管理条例》，赋予巨灾风险管理协调机构相应的权力和职能。为了加快巨灾风险管理体系建立的步伐，可在立法的同时，组织政府相关职能部门设立若干专家小组，对巨灾风险管理和巨灾保险的相关制度展开研究和设计工作。

　　至于中国消费者对巨灾保险的接受和认可度，保监会相关部门负责人介绍到，2010年进行课题研究时，曾对万名消费者做过问卷调查，接受调查的消费者普遍表示有购买的意愿，但要进一步考虑保单价格、获得保单的方便程度等因素。“对中国家庭来说，究竟应拿出多少钱来防范未来的风险？保险产品定价对保险需求影响很大。”该负责人说。

　　需财政资金大力支持

　　财政支持对于建立巨灾保险制度的重要意义不言而喻。巨灾风险保障基金启动资金及担保、税收优惠等均离不开财政支持。建立一套巨灾保险制度，财政到底要出多少钱呢？

　　根据保监会2006年的一份《中国家庭财产地震保险研究》课题组研究报告显示，运用全概率方法计算，基金建立初期，可将130亿元设为一次地震全国最高赔偿限额。这130亿元中，包括了27亿元基金启动资金和100亿元政府担保基金(剩余3亿元为家庭财产地震保险保费规模)。如果发生的地震损失超过该最高赔偿限额，则按照最高赔偿限额与实际损失之间的比例进行赔偿。随着基金规模的扩大，可逐步提高一次地震全国最高赔偿限额。

　　上述保监会相关部门负责人还表示，对巨灾保险保费提供适当的财政补贴、对经营巨灾的保险公司减免营业税，以及对采取抗灾防灾措施的保险标的提供费率折扣等，也离不开财税的大力支持。