在国外，绿色保险通常是指与环境风险管理有关的各种保险计划，其实质是将保险作为一种可持续发展的工具，以应对与环境有关的一些问题，包括气候变化、污染和环境破坏。相比之下，现阶段中国对绿色保险的定义要狭窄得多，通常特指一类特定的险种，即“环境污染责任保险”（简称“环责险”）。中国还没有把气候变化这一更为长期的环境风险纳入绿色保险范畴内。考虑到作为发展中的大国，理应把有限的资源和拓展重心放在最为迫切同时又相对容易入手的议题，中国现阶段对绿色保险的这种认知是完全可以理解的。相应地，本报告在绿色保险的议题下将主要讨论环责险的发展现状、问题及未来。

　　中国环责险发展的主要特点

　　环责险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。本质上，环责险是一种以金融手段加强环境保护的有益尝试：及时提供的经济赔偿有利于迅速应对环境污染突发事件，稳定社会秩序；保险公司代为偿付确保企业不至于因为承担其造成的环境损害责任而影响持续经营；与环境污染风险挂钩的保险费率以及保险公司持续的督导有利于激励企业加强风险管理，帮助其更好地识别、评估和减少风险。20世纪70年代以来，环责险不仅成为美国、德国、日本等西方发达国家环境保护体系的重要组成部分，也成为许多企业不可或缺的环境风险管理工具。

　　中国自上世纪90年代初以来就开始出现单独运行 （而非以附加险形式运行）的环责险。经过20年时断时续的尝试和探索，随着公众环保意识的不断加强以及来自于政府的更有力的推动，中国环责险的发展环境已经有了一定改善。

　　环责险在中国的发展现状主要呈现出如下特点：

　　——主要由环保部、保监会等部门和地方政府推动实施

　　上世纪90年代初，保险公司在大连、沈阳等部分城市推出了环责险产品，但由于政策、法律条件不具备等原因，市场规模很小，到90年代中期已经基本处于停滞状态。进入21世纪，中国政府的环境保护思路有所转变，开始考虑从主要运用行政手段保护环境转变为综合运用法律、经济、技术等多种手段解决环境问题。此时，保险机制开始受到重视，成为可能的政策选项之一。

　　2007年底环保部与保监会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，决定选择部分环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区，率先开展环责险的试点工作。2013年2月，在对五年的试点情况进行总结基础上，环保部、保监会进一步发布相关政策文件，提出应针对涉及重金属、石化、化工等高环境风险的企业和行业开展环境污染强制责任保险制度。

　　环责险的试点范围不断扩大，并且在某些高环境风险的行业和企业已经成为强制投保的险种，这显示出政府的推动力度正不断加大。在具体实施方面，地方政府是主要推动力量，从规划投保方案，到选择保险公司，甚至亲自说服企业投保，在环责险的各个环节其身影可谓无处不在。

　　——具体运营模式在不同地区存在显著差别

　　环责险主要采取地方试点的方式推进。受地方政府重视程度、管理思路等因素的影响，在运营模式上存在显著差别，主要包括：

　　一、 在业务开展的法律政策依据方面，有的地区通过转发环保部、保监会文件的形式进行工作部署，有的地区则进行了专门的地方立法。例如，2009年沈阳市率先在地方立法中明确规定：支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种，并鼓励相关单位投保。

　　二、 在经营主体方面，有的地区由政府指定单一的保险公司承保，有的则是建立共保体承保。例如，在湖南，由省环保厅发文推荐平安保险公司作为试点保险公司，之后投保企业全部由这一家保险公司承保。而在江苏省，则由多家保险公司和保险经纪公司共同参与、介入。

　　三、 在政府支持政策方面，有的地区采取保费补贴的方式，有的采取强制投保的方式，有的则没有具体支持措施。例如，深圳市、武汉市对凡投保环境污染责任保险的科技企业给予50％以内的保费补贴；昆明市政府于2009年10月1日起决定在滇池流域强制推行环境污染责任保险，强制要求340家企业投保，并鼓励56家企业自愿投保。

　　——整体来看业务发展并不理想，但2013年后呈现出加速发展的态势

　　2008年环责险开始在部分省市进行试点，当年约有700家企业投保，2009年增加到了1700家，保费收入从2008年的1200多万元增加到2009年的4300多万元。5年后的2012年底，全国约有十多个省 （自治区、直辖市）开展了相关试点，投保企业为2000多家，承保金额近200亿元。

　　整体来看，环责险的业务发展状况并不理想。一个例证是，2009年，全国试点地区环责险保费收入仅占当年财产保险保费总收入2875．83亿元的0．015％，2012年这一比重却并没有明显提高。在一些地区，环责险的投保状况不仅没有逐年增长，反倒逐年恶化。

　　不过，自2013年2月环保部和保监会出台强制性环责险试点的新政以来，不仅一些以前没有建立环责险制度的省份开始涉足这一领域，而且以前已经建立相关制度的地区也加大了推广和实施力度，将更多的企业纳入强制投保名单中。在新政策的推动下，环责险已经呈现出加速发展的态势。

　　中国环责险发展面临的主要问题

　　环责险的积极作用已被许多国家的实践所证明。然而在中国，即使有各级政府不断强化的行政推动，环责险的发展仍然远远落后于预期，原因何在？

　　——缺乏足够的来自于法律及其执行方面的压力，使得相关投保需求不能被充分激发

　　影响环责险发展的最重要因素是法律及其执行体系。发达国家的经验表明，不断增长的公众环境意识导致了更加严格的环境保护法律体系，使得环境污染事故的处理变得非常昂贵，制造污染事故的企业往往需要面临高额赔偿。结果是，企业不仅非常重视采取改善生产流程等措施降低环境事故发生的概率，并且产生了通过购买保险来防范不可预见的污染责任风险的需求。

　　相比之下，在中国，目前的环保法律法规体系并不健全，执法也不够严格，从而无法对污染企业形成足够的外部压力，直接影响到对环责险的内在需求不足。具体表现为：

　　一、 对污染企业的执法不严，企业环保违法的成本很低。很多污染企业在地方税收和吸收就业方面发挥着重要作用。地方政府出于发展经济的目的，在环保检查中往往对污染企业网开一面，更不愿意对其提起诉讼。另一方面，现行法律法规体系对环保违法行为的惩罚力度小，污染企业违法成本很低。结果是，企业宁愿承担数额很小的罚款，也不愿意采取措施预防和治理污染，更不用说投保环责险了。

　　二、 环责险业务发展所依据的政策文件层级不高，缺乏法律强制性。目前中国发展环责险的最主要依据是2007年和2013年由国家环保总局和保监会联合发布的两份政策性文件。严格说来，这两份文件只是部门规章，效力有限，权威性不够，并不属于高阶的法律。

　　三、 污染事故发生后很少通过诉讼的途径应对解决，进一步减少了企业对环责险的需求。现阶段中国对污染事件的处理方式大多为政府部门的行政罚款，而很少经由民事诉讼程序，因为后者不仅过程复杂，而且举证、审理、执行等方面都面临巨大的难度。一个例证是，尽管截至2013年初全国各地已经相继设立了134个专门的环保法庭，但受理的案件数量普遍很少。法律诉讼费用属于环责险的赔款范围，而行政罚款费用并不属于环责险的赔款范围，这无疑减少了企业投保环责险的必要性。/////

　　——环责险经营主体的专业化程度较低，产品缺乏足够的吸引力

　　环责险是一个高度专业化的保险领域，需要特别的专业知识和管理技能，以满足客户多样化的保险需求。然而在中国，环责险实际运营过程中表现出来的专业化程度较低，并且产品缺乏足够的吸引力。具体表现为：

　　一、 保险公司的专业化程度不够。在美国，能够开展环责险业务的保险公司数量很少，主要包括数家大型的财险公司和再保险公司，其他不具备充分专业知识和技能的保险公司已经退出了这一领域。相比之下，中国经营环责险的保险公司主要由地方政府通过招标程序选定，其中既有大型保险公司，也有一些中小保险公司。

　　二、 保险经纪人还没有发挥充分的作用。在发达国家，保险经纪人往往构成环责险业务发展的一个关键环节，能够在全面评估投保人风险基础上，制定最合适、最恰当的保险计划，并涉及市场调查、费率厘定、风险管理咨询、防灾防损和保单维护等全方位的服务。相比之下，目前中国大部分环责险业务为保险公司自行经营，没有经纪人参与。即使少数地区试点中有经纪人的参与，其职责也主要限于代理采购，而其他深层次的服务功能尚较少涉及。

　　三、 保单的定制化程度较低。在发达国家，环责险保单的一个明显特征是并非采用标准的条款、语言和格式，而是根据特定被保险人的需求和环境进行保单定制。相比之下，中国环责险保单基本没有定制，而只是初步依据生产经营规模、环境风险等级等简单因素提供不同档次的保单供投保人选择。

　　四、 保单除外责任较多，特别是赔付条款设计上较为严苛。在发达国家，随着经营技术日趋成熟等原因，环责险的除外责任不断减少，经过协商和约定，企业的多数投保需求都能够得到满足。然而在中国，目前大多数的环责险产品只承保突发意外的污染事故导致的第三者直接财产损失和人身伤亡，以及清污费用和法律费用，对于间接损失、生态损失等不予承保。

　　——相关基础设施尚不完善，增加了保险公司在产品定价和损害赔付方面的难度

　　一、 缺乏充分积累的基础数据。由于信息披露不充分、经营时间较短等原因，保险公司缺乏充分积累的基础数据，包括污染事故发生频率、损失强度、事故处理费用等。基础数据不足不仅增加了产品定价的难度，而且很难保证厘定的费率与环境风险状况相匹配。

　　二、 缺乏健全的环境污染损害评估鉴定机制和机构。目前，中国多数地区没有建立专门的环境污染损害鉴定评估机构，即使有类似的机构，或者因为缺乏独立性，或者因为技术水平较低而无法发挥应有的作用。

　　未来发展方向

　　——建立健全环境污染责任保险相关的法律法规体系

　　修订《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律，明确水、土壤和大气污染责任者对第三方造成的损害以及相关清污费用等必须承担高额的经济赔偿责任，并将环境污染责任保险的相关内容纳入其中。

　　颁行《强制性环境污染责任保险条例》，使得环责险从一项试点性的业务提升成为一种普遍的、具有长效机制的环保制度。

　　——优化地方政府在环责险发展中的角色定位

　　政府主要通过健全政策法律环境、强化激励约束机制等方式对环责险的发展提供支持，而不再直接介入业务运营的具体环节。其主要职责为：

　　一、 将环责险的相关内容纳入地方性立法程序中，为业务的开展提供更有力的法律依据。

　　二、 改变以往主要依靠行政罚款的方式，而更多地依靠环境公益诉讼制度强化对环境事件肇事者的责任追究。

　　三、 严格执法，强化行政责任和问责制度，切实落实地方政府对环境保护的监管责任。

　　——采用一定的财税激励手段支持环责险的业务发展

　　具体作法：一是中央财政设立专项资金，用于支持环境污染责任保险在全国的推广，重点用于符合条件的投保企业的保费补贴，建立专门的环境污染损害鉴定评估机构等。二是允许符合条件的企业在投保环责险时其保费支出在一定额度内享受税前抵扣。

　　——建立绿色保险与绿色信贷的联动机制

　　在环保部门、保险机构与信贷机构之间建立有机的联动机制，将企业投保环境污染责任保险的情况与其各项环境评估结果、获取信贷的资质等挂钩。

　　——加强环保部门与保险行业的协调与合作

　　一要加强环保部门与保险公司的数据共享，帮助保险公司进行基础数据的收集和积累；二要健全环境损害赔偿制度，加快建立和完善环境污染损害鉴定评估机制，支持、规范环境污染事故的责任认定和损害鉴定工作；三要支持和鼓励保险经纪机构提供环境风险评估和其他有关保险的技术支持和服务。

　　——拓展绿色保险的内涵和实践

具体表现为：一是要树立可持续发展的保险理念。绿色保险不仅仅是应对短期环境污染事故风险的工具，更是解决气候变化等长期风险的一种有效机制。此外，气候、环境变化所衍生的一系列问题，例如海平面上升、飓风频繁等，将会直接影响保险业的可持续经营。中国保险业，从实务界到监管机构，均应当拓展对绿色保险的认识深度，全面评估保险业在可持续发展中能够发挥的作用，并评估气候变化及相关的风险对行业自身可持续发展的影响，不仅仅将绿色保险局限于环责险一个较为狭窄的领域，而是把可持续发展的理念贯穿到保险经营和服务的全过程。

　　二是要不断拓展环责险的承保范围。例如，将“逐渐”污染造成的损害、将污染事故发生后企业产生的营业中断损失等纳入环责险承保范围。

　　三是要将“绿色保险”的经营理念纳入到传统险种的实践中。例如，在农业保险中将是否采取了有利于改善环境的农业生产方法作为费率厘定的关键影响因素；或者以此设计开发新的农业保险险种等。

　　四是要尽快建立政府支持下的气候变化相关的巨灾保险制度。例如，选择部分地区进行试点，将洪水风险从一般家财险或企财险保单中分离出来，建立独立的洪水保险制度，以应对日益频繁发生的洪水、飓风风险。

　　（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所“中国绿色金融发展研究”课题组）