劳动者遭遇工伤已属不幸，更有甚者，由于我国劳动力市场不够规范，一些用人单位未给工人缴纳工伤保险，致使部分劳动者遭遇工伤后索赔十分艰难用人单位不愿或无力承担工伤赔付，又难以通过工伤保险基金获得救助。
针对这一情况，2011年7月1日开始实施的社会保险法明确了“工伤保险待遇先行支付制度”，旨在让工伤患者尤其是未参保工伤患者获得赔偿不再耗时费力。
如今，这一制度已出台一年，各地的执行情况如何？落实中又存在哪些困难？民间公益组织北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称义联)对此作了专题调研。义联负责人黄乐平告诉记者，先行支付制度已经开始发挥作用，但总体看落实情况有待改进，制度执行中面临的各种困难和顾虑尤须关注并尽快加以解决。
先行支付的制度性突破
所谓工伤保险待遇先行支付制度，社会保险法第四十一条这样规定：“单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。”
黄乐平说，现实中，用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险的不在少数，在发生工伤事故或者职业病后，这些用人单位又往往拒绝为工人进行医疗救治和支付足额的工伤赔偿，致使工伤劳动者陷入极大的困境。
根据义联2011年5月发布的一份调查报告显示，未参保劳动者发生工伤后，其中45.1%完全无法再工作，失去了收入来源；31.1%无法从事同样强度的工种，收入减少。与此同时，他们往往还要自己负担高达数万元，甚至数十万元的医疗费，生活十分艰辛。
“在此背景下，先行支付制度赋予了工伤劳动者法定权利，工伤保险基金有义务在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇。”黄乐平说，这项制度给那些未参保工伤保险的劳动者带来了极大的希望，可以说是工伤劳动者保护史上的重要里程碑。
不过义联的工作人员在热线电话和咨询接待工作中发现，先行支付制度尽管已经颁行一年，许多工伤劳动者却不了解自己享有申请工伤保险待遇先行支付的权利，而一些工伤劳动者在提出申请或咨询后，也多有被当地社保部门以各种理由拒绝的。
为了解这项制度的执行情况，义联在2012年3月至2012年6月期间，面向全国进行了专题调研。在此基础上，形成了《工伤保险待遇先行支付制度2011年~2012年实施情况调研报告》，较为全面地反映了先行支付制度一年来实施的情况。
“义联对全国200多个城市进行了电话调研、政府信息公开申请和网站查询。此外，还实地走访了9个城市的社保部门，对数十位未参保工伤劳动者和各级社保部门的工作人员进行了面对面访谈。”黄乐平说，我们期望总结其中的经验与不足，促进这一制度尽快全面落实。
各地落实情况参差不齐
从义联的调研报告中可以看出，工伤保险待遇先行支付制度的实施已经破冰。根据政府信息公开申请的答复，4个城市的社保部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波1例、浙江温州1例、山东淄博1例、云南丽江1例。
黄乐平向记者介绍了宁波工伤患者袁洪涛的案例。41岁的袁洪涛来自四川，在宁波市江北区一家装饰设计公司工作，单位未为其缴纳工伤保险。2010年8月袁洪涛工作时受伤，被认定为工伤，至2011年10月，袁洪涛已欠医疗费10万余元，用人单位在支付了部分医疗费之后拒绝继续支付。
“没办法，袁洪涛今年3月在律师的帮助下，向江北区社会劳动保险管理所提出申请，要求由工伤保险基金先行支付医疗费。”黄乐平说，4月，江北区社保机构就向他支付了近10万元的医疗费，这是社会保险法实施后浙江省工伤保险先行支付的首位受益者。
根据义联的调查，虽然先行支付制度在过去一年中取得了突破性进展，但总体上看，这一制度的落实情况并不很好。
在接受调查的246个城市中，明确表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达 77.2%。此外，还有23个城市“不确定”是否可以申请，认为当事人可以携带材料面谈或者找领导申请试试看，占9.3%；有5个城市甚至“不知道”是否可以申请，占2%。
此外，虽然人社部制定了《社会保险基金先行支付暂行办法》，但对于经办机构的具体操作流程，仍然比较概括。因此，可操作性强的实施细则十分重要。在明确答复了相关问题的206个城市中，目前仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，占4.4%；88.3%的城市明确表示没有实施细则。
黄乐平说，从这两项调查的数据看，先行支付制度并不是在社会保险法里一规定就能够自动落实的，现实中还存在许多困难，需要引起相关部门的重视。
破除阻碍，推动全面实施
根据义联的调查，对于“为什么不可以申请或者不确定是否可以申请工伤保险待遇先行支付”这一问题，各地给出了多种不同的回答。其中，所占比例最高的理由是“没有实施细则”，在作出回答的198个城市中有80个选择了这一理由，占40.4% 。
义联通过对社保部门工作人员的访谈了解到，细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，一方面让工作人员对具体情况无法操作，另一方面也让工作人员的潜在风险增加。例如，“用人单位拒不支付”如何证明？“未足额缴纳”或“停止缴纳”工伤保险费的，是否属于“未依法缴纳”范畴？如果向企业追偿失败，在财务上如何核销？
黄乐平说，在没有明确配套细则的情况下，工作人员如果按照自己的理解行事，发生了问题，谁来承担责任？所以加强配套实施细则建设，是目前推动工伤保险先行支付制度得以落实的首要任务。
“各地应加快调研和制定细则，明确权责，让基层社保经办机构有章可循。”黄乐平建议，人社部和各省人社部门还可根据已执行的先行支付案例，发布指导性案例，进一步增强制度的可操作性。
除实施细则外，影响先行支付制度执行的另一大问题是基金风险。在义联的调查中，有69个城市顾虑“当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口”。
确实，未参保企业往往也不规范，没有足够的财产，用工伤保险基金先行支付后面临追缴的难度和风险。在部分基金赤字或者结余不多的地区，如果发生未参保职工群死群伤的情况，可能会造成基金支付困难，并影响到对已参保职工的待遇支付。
针对这一情况，黄乐平建议，相关部门应强化合作，加大追缴力度，对于那些用注销、解散等方式恶意逃避责任的公司，可依据我国破产法、公司法等相关法律，追究企业股东和实际控制人的连带责任。
“问题总是可以解决的。既然法律已经作了规定，各级政府就应真正重视起来，破除先行支付制度施行的各种阻碍，推动制度全面落实，让广大工伤劳动者不再为用身体和健康换来的赔偿而久久等待。”黄乐平说。
