新农保启动以来，由于地区差异巨大，各省在开展新农保时，都基于自身特点，在国家的新农保经办规程基础上有所创新。广东的做法是：在数据质量上，抓住入口，激活银行风控机制，帮助社保部门把关；在基金安全上，基金监控业务上提，实行省级统管统发；在服务上，通过社银合作，节省经办力量，集中有限资源，着力于提升服务质量。
倒逼出来的创新
“我们的新农保经办模式是倒逼出来的！”广东省社保局局长林白桦说。
新农保试点初期，广东与全国各地一样，都面临着困难：群体组织程度低、社保意识弱，发动、扩面、管理、服务任务繁重，启动时间又紧，而社保经办能力普遍不足，缺人缺钱。截至2009年末，广东全省社保机构编制总人数7017人，城保五险参保人数1.28亿人次，人均经办业务量达1.82万人次，“小马拉大车”的超负荷问题多年存在。在不增人增编的情况下，新增新农保业务，经办压力可想而知。
据了解，广东现有的经办层级只延伸到县，乡村基本没有社保经办力量，只能靠协办。基层社保服务力量严重不足，基金安全堪忧，数据质量不能保证，并且服务的可及性差，很难保证试点的平稳启动。
“试点刚开始时，村里报上来的数据，借助银行系统录入，问题马上就出现了。有的身份证信息是38岁，登记表格写成了60岁。”广东社保局农保办负责人丁三保表示。
“新农保不能像老的城保一样开展，这是一个新的社会保险险种，不能走老路，广东的情况也不允许走老路。时间紧、任务重，在编制和经费不增加的情况下，要想平稳启动，面前其实只有一条路，就是创新。”林白桦说。
在经办管理服务上，新农保意见从一开始就明确了“试点地区要按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率”的要求。
就广东的现实情况而言，依靠内生性的机制调整，很难承载时间紧、任务重的新农保快速发展的目标。他们探出的路子是借助外力，整合社会资源，依托市场机制建立长效的机制。
广东创新主要做法是：省级集中购买服务，借金融机构管理系统和服务网络之力，破新农保经办之困，通过构造三条“流”，实行“四个统一”的社、银合作模式（四个统一为：统一经办规程、统一基金管理、统一信息系统、统一社会化发放；三条“流”是业务流、基金流、技术流）。
具体的方式为：银行乡镇网点为新农保代办服务点。60岁以下人员持身份证、户口本到银行网点直接办理参保登记，开设实名账户，完成个人缴费，即办理完参保手续；60岁以上人员除不需缴费外，完成上述手续即为参保。首次申领长期待遇、申领一次性待遇到银行网点办理手续，即可于下月在个人存折中提取现金。所有参保登记、缴费、申领待遇、转移、停保等手续均做到一站办理。
省级社保机构负责基金核算。省社保局对原有数据库进行扩容升级，与中标银行信息管理系统对接（省社保局的养老金社会化发放工作一直由原邮政储汇局承担，两机构之间社银网已十分成熟），通过银行系统，将新农保经办业务的管理直接延伸至各乡镇。由于从省到市、县，新农保在一个系统上做业务，每办一笔农保业务，每建一个账户、每收一笔资金，资金流和数据流向上归集，各地参保数据省社保局直接掌握到人（户），个人账户的核算管理在省级就可实现，每月的待遇由省社保局直接审核后，将应发数据传送省级合作银行实行社会化发放。
各级社保机构明确职责。省社保局负责全省新农保经办工作统筹、指导、业务监管、个人账户管理、基金财务核算、待遇审核发放，协助省财政审核财政补助资金使用情况，负责新农保会统工作。市社保局负责全市统筹指导，协调同级财政。县社保局负责与乡镇政府共同组织发动扩面、向同级财政请拨资金、参保人生存验证、档案管理及督导合作银行网点农保业务。
“这种管理服务模式，农民参保便捷、基金审核高效，相对于广东现行职保管理服务模式是一种创新，而实际上是学习借鉴了金融部门的先进管理方式，用现代化的手段把复杂的事情变得简单易行”。林白桦介绍说。
通过统一公开招标，邮政储蓄银行广东分行被确定为新农保经办管理服务合作机构，省社保局与邮政储蓄银行广东分行正式签署了合同。那为什么银行愿意“免费”为社保服务呢？
广东省邮储行负责新农保业务的副总经理李钢向记者道出了缘由：“可以说，社保方面就是用预期利益来和我们交换。而我们邮储行的国家战略定位就是服务‘三农’，所以，即便短期内难以产生经济效益甚至亏损，我们也会站在讲政治、讲大局、履行社会责任的高度，从银行长远战略角度出发，进一步扩大农村网点覆盖面，而从长远看，服务民生的同时，银行也在提高社会效益，有助于扩展金融业务。”
降低行政成本
“我们的新农保经办模式不一定是全国最好的，但可能是全国最低碳的。”林白桦说。
她之所以说“低碳”，是因为借助与银行合作的新农保经办管理，大大减少了重复投资建设，节省了大量行政资源。李钢表示，他们曾经测算过新农保经办成本。在人工成本上，广东省共1236个镇，社保没有镇一级经办机构，如果将这项职能承接下来，在一个镇按照最低标准1～2人配备，广东省需要在镇一级增加约2000人，每个县级经办机构需要增加最少3～5人，这个人数大约需要400人，两者合计要2400人左右，这些人要吃财政饭，每年需要增加的成本大约在8000万元左右；在场地设备成本上，在每个镇增加人员后，需要增加办公场地等投入，每个镇如需要5万元，合计约6000万元以上；在联网系统成本上，按照一般银行业的情况来看，每年大约需要5000万元的线路费用；在信息系统的建设和维护成本上，即使不算社保部门新建一个农保经办信息系统资金，银行系统仅维护费用每年一般也要1000～2000万元。因此，如果社保部门自己进行这些投入，广东省需要约2亿元左右的投入，而日常每年的运行费用和人工成本仍需要1.5亿元左右。且不说时间上不允许，经费上也不可能保证。
这是从广东省的大数进行的测算，从微观操作看，这种经办模式的“低碳”效果也很明显。
在广东省邮储行潮州分行的业务大厅里，据了解，6个业务窗口中，有两个窗口摆着“新农保专柜”的标牌。而在单据柜台上，整齐地摆放着新农保的各类表格。墙上还醒目地挂着银行的“新农保工作流程”。
与其他一些省份的一式三份，手工填写参保登记表不同，在广东，参保农民只需填写一张相应的表格，在窗口录入后就可以了。广东省社保局作了一个测算，该省3800万参保农民，如果一人减少两张表格，就可以节约7600万张纸，约380万人民币。
银行的工作人员演示了数据进入银行和社保系统的过程。开户农民的身份证首先要在窗口的一台与公安部门联网的接收终端上刷取，信息瞬间会显现在电脑屏幕上，窗口工作人员第一时间核对其填写信息与电脑信息是否一致并实时录入。
“每个新农保开户的农民必须持身份证、户口本才能开户，这是银监会的规定，因为户口本造假容易，而身份证信息与公安部门的信息联网，造假很难。”潮州分行行长连俊生介绍说。
打印出来的表格由参保者核对签字后就完成了参保开户，而银行的后台工作仍在继续。每个开户农民的信息都同时显示在省、市、县三级经办平台上，资金流和数据流同时向上归集，进入省社保的信息系统和账户中。整个过程有条不紊，精确快捷安全。
激活银行风控
银行窗口一站式办理的模式，不但省时、省力、省纸，同时还在窗口录入的第一时间激活了银行的风险控制机制来为社保数据质量把关。
5月26日，在潮州市社保局新农保经办座谈会上，潮州市湘桥区社保局局长蔡晓反映，该区至今还有103人没有成功开户。在座的邮储行工作人员马上现场办公，打电话核实。最终搞清楚了这103人中，一部分是由于农民自己没有能够说清楚自己的个人信息或提供的个人信息不准确；还有一部分提供的个人信息与公安部门联网的信息不符。
尽管这103人没有能够开户，但在林白桦看来，这在经办意义上说也是一件“好事”。这说明广东新农保经办的信息入口有了两把锁：第一把锁是传统的社保经办审核；第二把锁则是银行的风控机制。
“目前看来，我们的审核机制与银行的风控机制差距很大，邮政储蓄网点进行的资料录入、初步审核、待遇申请等规程都是银监会统一规定的国际标准，邮政银行网点的业务操作标准规范，银监会的监控统一严格，又有相应的现代企业制度做保障，相比而言，我们的‘篱笆’还没有人家的严。信息核准录入，绝不会影响农民参保，相反，这样子才能保证制度的质量。”林白桦说道。
基金倒U型管理
数据质量得以严控只是社银合作优势之一。在最核心的基金业务上，社银合作保障了基金的安全。曾在广东省财政厅工作多年的林白桦表示，社保信息全都是涉金的信息，不能虚对虚，信息、账户两张皮，绝不能马虎。
“我们不希望再扩面了，县财政快吃不消了。”在广东省揭阳市社保局，揭东县社保局的叶局长一见面就向林白桦诉苦。据叶局长介绍，揭东县是农业大县，也是广东省14个新农保试点县中人口最多的县，农业人口超过百万，16周岁以上人口70多万。目前，已有20多万人参保进来，为此，地方财政一年应配套的补贴资金近1500万。
“那你们动用个人账户基金的钱了吗？”林白桦问道。
“哪里动得了呀，农民到银行缴费，基金直接就上解到省里了，县里根本动不了”。叶局长无奈地说。
听到这里，林白桦欣慰地点了点头：“新农保制度在个人缴费账户管理上与职工养老保险制度不同，个人缴费账户不允许挪作调剂使用，要把好的制度落实好。”
广东的社银合作、省级统管就是要从机制上堵住新农保最容易产生漏洞的地方。林白桦解释道，基金业务县里不过手，直接由省里来审核发放。
“这就像一个倒U型，农民参保、申报业务都在基层处理，基金进出全由省统管审核。安全实现最大化，效率也是最大化，农民参保便捷、基金审核高效，这也是我们学习借鉴了金融部门的先进管理方式，用现代化的手段把复杂的事情变得简单易行。”丁三保说。
钱不过手，市县社保部门只有知情权。把最难管的基金业务交给银行，这样就可以集中精力做好社保基础服务。当然，对于这样的地位，基层的社保部门都很不习惯，也很有想法：没权了，没利了，光剩服务了。在揭阳市新农保座谈会上，揭东县县长助理直言，“新农保的业务太累了，省里能不能给点儿好处？”
林白桦表示，省里会统筹考虑补偿问题，但决不能打基金的主意。“新农保基金有国家审计呀，你们千万不要想碰这根高压线。”她警告道。
服务更直接
据了解，农民对新农保这项政策的评判标准只有一个，就是是否划算又方便。
揭东县邮储行炮台支行的陈小姐说，他们都知道新农保政策，都知道这是好事，也都非常熟悉该如何办。“就是拿着自己的居民身份证和户口本到银行窗口填一张表格就能办了，但我还没办。”
对于为什么不参保，她说：“我是一定要参保的，不过现在不参，不是缴够15年就可以吗，我想等到40岁以后再参保。”
被告诉早参保，可以多拿国家的补贴时，“100块钱一年也不多，为什么不早参保？”她说自己没想那么多，反正是自愿。只要将来老了的时候能参就行，现在还想不了那么远。
当问到她更愿意在经办大厅办还是去银行办时，她说：“当然是银行啦！”
像陈小姐这样的想法在试点县的青年农民中是普遍存在的。在新农保初期，老年农民的利益体现得比较直接，而在青年农民身上，利益的直观体现不明显，因此，要让他们自己看到长远利益就需要更加直观的方式。
在潮州市意溪镇锡美村还有保管整齐的参保档案。村里的会计罗文峰表示，该村的农民是全员参保。因为该村比较富裕，村里统一为他们缴了参保费。
意溪镇社保所所长许木雄说：“农民想不了那么远，这个村是富裕村，村里给缴费，农民就会参保。其他村就做不到全员参保。对青年农民来说，社银合作模式是个相对好的办法，可以让农民利益体现得更直观，对利益的认识是他们参保与否的关键。”
据了解，锡美村由于是村里缴费，他们的新农保存折都是统一由村里保管。统一的蓝色存折本上，都印着广东社保局和邮储行的标志，非常醒目。集中保管会不会有资金安全问题？罗会计说：“个人账户的钱能看不能取。你看我们这些存折都是省社保统一特制的，到银行只能查询，不能取钱。”
存钱有明白账，发钱也及时。在锡美村82岁的林木花老人是孤老，目前是她的侄子在赡养老人。过去，村里给每个60岁以上的老人每年500元的养老费，现在又加上新农保每年的660元，老人每年有1000多元的固定收入，她感到晚年很幸福。
据了解，农民感觉银行的窗口更直接，更具有亲和力，银行存折也让他们的预期利益显性化。参保对象容易知晓自己的社保利益是多少，更易强化参保意识。而新农保一开始就是个人账户，而且是实账。社银合作让农民随时可以拿着自己的折子去银行查询明细，随时了解自己的社保利益。
“老大难”，老大重视就不难
作为一个全新的经办模式，必然会有一个磨合的过程。在潮州市湘桥区，据经办人员反映，新模式运行初期，业务和财务之间的衔接还不是十分顺畅。社保部门每月向本级财政做出新农保基金核拨请领报告，必须经财政社保基金股、分管领导、领导、国库股等一系列环节拨出，时间上很难做到按时发放。
而相关部门配合社保的工作流程也需要一个适应过程。在揭东县，由于财政补助资金到位有时间差，导致县级财政资金压力大。另外，由于启动时间紧，而经办流程又是全新设计，从上到下都有对经办流程修改完善的过程；同时涉及到两个部门经办人员如何掌握规程、标准操作都需进一步磨合。
对于这些问题，蔡晓表示，这些都是启动初期的问题，随着业务流程的规范，经办人员的培训到位，相关部门增加默契，都可以逐步解决。
事实上，立足于“长效”的广东新农保经办模式，最大的难题还是利益的协调，而长效机制一定是一个各方利益均衡的机制。据了解，目前，试点县的一些利益诉求没有得到满足。实行省级统管后，一些地方认为是“把应该留在县里的利益被省里拿走了”；有的县在畏难情绪影响下，只挑选农民人口相对少的区县做试点；还有个别县因为利益问题，不愿意按省统一管理模式运作。
“归根结底还是认识不到位”。林白桦强调说。“都说老大难问题，汪洋书记说过一句话：‘老大难，老大重视就不难’，真正替老百姓着想，办实事，就不怕难。关键还是要解放思想，创新求实，这一点对一把手更为重要。”
在全国这盘大棋局上，广东走出了“先手”，探索出了新路。其从长效机制着眼，整合资源，因地制宜，不拘泥于教条原则，立足于把事情办好，把农民利益放到部门利益之上，不加人，不增编，不向农民伸手，借助购买服务，实现社银双赢，这种做法无疑值得借鉴。